基層檢察院內設機構整合問題的思考

梁高峰　李瑞

基層檢察院在檢察機關占有重要地位。從某省情況看，基層檢察院占檢察機關的90%以上，干警人數占75%以上，辦案數量占80%以上。基礎不牢，地動山搖。檢察機關內設機構是檢察權有效運行的載體，其設置是否科學、合理，直接關系法律監督職能的充分發揮。

一、基層檢察院內設機構整合情況分析

為了更好地優化資源配置、實現檢察工作的科學發展，該省的一些基層檢察院較早開展了內設機構整合工作的探索，取得了一些實踐成果。

2002年至2004年間，先后有A、B等四個縣級檢察院開展了內設機構整合。A縣檢察院將原來9個科室精簡整合為一室、一局、三科（辦公室、職務犯罪偵查局、偵查監督科、公訴科、控告申訴監督科），除職務犯罪偵查局為副科級規格外，其他4個機構均為股級規格。B縣檢察院將原來9個科室撤銷后整合為五個局（偵查局、批捕局、訴訟局、控告申訴局、綜合局），并申請將五個局規格確定為正科級，但最終未獲當地編制部門批準。

C縣檢察院將原有的9個科室整合為7個部門：偵查監督科（吸收監所檢察職能）、公訴科、職務犯罪偵查局（集反貪、反瀆、舉報中心、預防、法警隊為一體）、民行申訴科、辦公室、政治處。同時，提高內設機構規格，職務犯罪偵查局、政治處升格為正科級規格，其他科、室升格為副科級。2010年增設了案件管理中心。

某市D、E兩個基層檢察院內設機構整合采用了“4+3”模式，整合后兩院的內設機構統一為7個，即政治處、檢察業務保障科、案件管理中心、法警大隊、職務犯罪偵查局、刑事訴訟監督科、控申民行檢察科。D縣檢察院還成立了3個鄉鎮檢察室，并分別配備了專職工作人員。

F縣檢察院實行主訴主辦檢察官制，取消部門負責人對案件的把關審核權，賦予主訴主辦檢察官對承辦案件獨立提出處理意見權，并實行錯案終身追究責任制。主訴主辦檢察官對所辦案件作出處理意見后，由分管檢察長審核批準簽發，重大案件及有分歧案件由檢察長或檢委會決定。同時，改變過去檢察官辦案、科局長把關、分管檢察長或檢察長審批的模式，取消科室隨意指定檢察官辦案，實行案件管理中心統一隨機分配制度，將過去對科室部門考核改變為直接考核個人。

總體來說，部分基層檢察院經過機構整合后，在初期都收到了積極的效果。一是實現了對有限人力資源的有效整合和調配，內設機構特別是業務部門的力量得到進一步增強，促進了辦公辦案效率的提高。二是同步提高了內設機構規格，部分干警的職級待遇得到提高，檢察人員的工作積極性增強。三是有利于培養一專多能的復合型人才，推動了隊伍專業化建設。

但通過實際運行，仍有一些困難和問題需要進一步研究解決。一是機構名稱與原有的機構名稱不一致，對上對外容易產生認識混亂。同時，在處理與上級檢察院對口部門的關系上，“一對多”的矛盾更加突出。二是雖然實現了機構和人員的整合，但是各部門間職能的有機銜接、有序運行缺乏相應規范。同時，升格獲批困難，機構的減少帶來相應的干部職數的減少，影響了干警的工作積極性。三是機構整合不徹底，雖然解決了人少案多的問題，但工作到了科室還要進行二次分配，內部職能和工作關系無法理順，容易產生摩擦和相互推諉。后來，A縣等基層檢察院又不得不恢復了原來的機構設置。四是機構整合后，工作效率相對提高，但存在內部監督制約薄弱的問題。五是實行主訴主辦檢察官制，相應的保障機制、監督機制、退出機制不配套，與部門負責人的關系協調難。

二、對基層檢察院內設機構整合的幾點意見和建議

基層檢察院內設機構整合是一項系統工程，需要上下級檢察院的共同努力，任何急功近利和淺嘗輒止的做法都不可取。目前，基層檢察院內設機構整合所面臨的種種問題，有的可以通過自身機制的不斷完善來加以克服，有的則需要有關部門和上級檢察院來解決。

（一）要正確對待檢察官個人合理的利益要求

基層檢察院任務重，壓力大，工作辛苦，檢察人員級別低、待遇低、晉升難、機會少、發展空間有限。由于長期以來一直沿用黨政干部單一的行政化管理模式，行政職級決定個人待遇，迫使檢察官們不得不將更多精力用在行政職級的晉升上。如果檢察機關內設機構過少，許多檢察官就晉升無門。因此，自然而然的選擇，可設可不設的仍要設，可分可不分的堅持分，因為多一個機構就可以多設幾個職位，抬高一個位子則可以多解決一個級別。在整合過程中，只靠單純的思想政治工作，強調檢察官個人要有高度政治覺悟和服從大局的意識是遠遠不夠的，在利益主體日益多元化的時代，必須正確對待檢察官個人合理的利益要求，妥善平衡檢察官個人之間的利益，實現現有人員的合理安置和過渡。

內設機構的整合要真正取得實效，就應逐步去除檢察官行政化管理的模式，實施檢察官分類管理，將個人待遇與檢察官等級掛勾，避免檢察官全部擁擠在晉升行政級別的獨木橋上，形成各歸其位、各展其長、各得其所的職業發展通道和良好工作環境。2011年，中組部與高檢院聯合下發了《檢察官職務等級序列管理辦法》，修改了1998年高檢院《評定檢察官等級實施辦法》，亮點是將低等級檢察官的晉升年限普遍縮短了一、二年，但遺憾的是，要晉升高等級檢察官序列，必須與一定的行政級別相對應，不僅沒有淡化行政化管理，反而進一步強化了行政職務與檢察官等級之間的聯系，不利于提高檢察官待遇，檢察官的主體性得不到應有的體現。然而，檢察官去行政化管理，必然要觸動現行體制的某些方面，與現行檢察官管理體制的理念不盡相符。當然，實施分類管理改革是一項具有對檢察隊伍建設產生深遠影響的重大舉措，將觸及檢察體制、工作機制、人事管理體制等重大問題，涉及面廣，需要穩妥推進。

（二）要克服部門本位和利益，統籌平衡內設機構的設置

科學、合理設置內設機構是實現上級檢察院對下級檢察院加強領導、增強業務指導的有效載體，也是實現檢察機關隊伍專業化、執法規范化、保障現代化和管理科學化的有效手段之一。但是，許多情況下，一些上級檢察院內設機構片面強調本部門、本條線工作的重要性，以會議、文件、特別是考核等方式要求基層檢察院必須設置對應的內設機構，配備人員和裝備。而對一些下級檢察院來說，正好可以借機增加職數，以緩解行政職位“僧多粥少”的窘境，但有限的檢察資源卻因此而更加分散，機構更加臃腫，職能配置更加混亂，這也是造成基層檢察院內設機構過多過細的原因之一。

不同層級檢察機關的內設機構應有不同的設置思路。省級院除了辦案工作外，還要承擔制定檢察工作發展思路、宏觀指導等職能，在機構的設置上理應與高檢院做到齊全對應。市級檢察院處于對上對下的樞紐位置，日常工作側重于直接行使檢察職能和對下具體指導，主要部門與省級院大致對口，能夠保證辦公辦案正常有序運轉即可。而基層檢察院主要是貫徹落實上級檢察院決策部署、側重具體檢察工作，限于有限的司法資源，沒有必要與上級檢察院實行嚴格的上下對應，可根據本轄區案件種類和數量的多少，將具有相似職能的機構整合在一起，使有限的人力資源更好地發揮作用。

作為上級檢察院，更要有全局意識，要克服部門本位和利益。尤其是各部門在工作部署涉及機構增設問題時，不能擅自對下級檢察院提出要求，應當由檢察長或政治部作出統一規劃部署。基層檢察院進行機構整合前，應將方案層報省級院，由省級院統籌把握，避免出現相同的基層院內設機構差別過大的問題，這樣更有利于推進檢察工作一體化。

（三）妥善處理機構整合與強化內部監督的矛盾

隨著社會的發展，人民群眾對檢察機關的期待越來越高，法治的要求也越來越嚴格。因此，強化檢察機關內部監督制約，保證對檢察權監督制約的及時性和有效性，防止和糾正違法違規辦案，就成為內設機構整合過程中必須堅持和考慮的重要問題。從監督制衡理論看，強化監督就是要做到合理分權，做到決策權、執行權和監督權的分離，防止權力過分集中。從檢察機關的辦案流程上看，存在受案、偵查、偵查監督、公訴、控告申訴等多個環節。一方面，為確保執法辦案質量，需要分設部門、增加環節來加強對執法辦案的監督制約；而另一方面，為提高執法辦案效率，需要整合機構，減少執法辦案環節。每個執法辦案環節的分離固然更有助于實現檢察機關內部的監督制約，然而，受人員編制、機構數量、工作量等客觀因素限制，通過疊床架屋似的增設機構和人員來實現內部監督制約面臨諸多實際困難。整合的目的不是為精簡而精簡，為細化而增多，而是理順機制，更加科學、合理的配置檢察職能，實現機構設置與職能分配之間的平衡與協調，確保檢察機關法律監督職能的實現。

（四）建議對《人民檢察院組織法》進行修改

《人民檢察院組織法》是具體規定檢察機關性質、組織結構、機構設置、人員產生等內容的一部重要法律。

1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》從第8條到第12條對內設機構和人員編制進行了列舉式規定，規定最高人民檢察署設辦公廳，第1、第2、第3處，人事處、研究室等，設廳主任、處長、科長、組長等職。《各級地方人民檢察署組織通則》也分別對最高人民檢察署、省（行署）和縣（市）人民檢察署得機構和人員編制作了列舉式規定。這是新中國在第一部《憲法》還沒有制定的情況下，依據《中央人民政府組織法》組建檢察機關，明顯帶有創建性質，但它為建設完備的檢察制度積累了經驗。

1954年《人民檢察院組織法》第22條規定“各級人民檢察院的人員編制和辦公機構由最高人民檢察院另行規定。”1979年《人民檢察院組織法》第20條規定“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳，并且可以按照需要，設立其他業務機構。地方各級檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業務機構。”1983年修改的《人民檢察院組織法》改變了原來的列舉式立法模式，對檢察機關內設機構只作了原則規定，第20條規定“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。”1986年《人民檢察院組織法》延續了此規定。

1983年《人民檢察院組織法》對機構設置的這一修改，一方面是基于我國檢察機關的職能具有多樣性，法律不便于作出具體的規定；另一方面，也是為了適應以后形勢發展變化的需要，保持組織法的穩定性和連續性。但這樣一來，原則性的規定卻客觀上給基層檢察機關過多地設置內設機構打開了方便之門，使檢察機關職能在隨形勢發展而不斷完備的同時，只要做好與當地編制辦公室的協調工作，內設機構便有了擴張的空間。對于基層檢察院增設機構、提高規格的做法，因為能夠解決人員的級別待遇，調動干警的工作積極性，上級檢察院一般也會樂觀其成。

鑒于目前基層檢察院在內設機構方面存在的種種問題和缺陷，建議修改《人民檢察院組織法》，進一步對檢察機關的機構設置、人員編制、檢察官地位和職責等內容進行補充完善。一是明確檢察官的主體地位。檢察官是檢察權運行的基本組織形式和組織單元，內設機構的整合與檢察官的定位和作用密不可分。機構的整合必須以檢察官為中心，構建責、權、利于一體的工作機制，保障整合后機構的順暢運行。二是規范機構名稱和規格。內設機構設置的不統一，不僅有損檢察機關作為司法機關的嚴肅性，而且也不利于貫徹落實檢察工作的一體化。作為國家法律監督機關，其內設機構名稱應科學、嚴謹，名稱與其職能相稱，且名稱要規范統一。同時，應當落實檢察機關的憲法定位，明確內設機構的規格，改變現在不同縣區院之間職級待遇差別過大的問題，適當提高基層院的職級。

（五）高度重視和加強機構設置的檢察理論研究

內設機構的設置必須建立在對訴訟原理和檢察工作規律了解、掌握的基礎上，在正確的檢察理論的指導下進行，不能隨意設置。而目前基層檢察院內設機構整合往往表現為法律制度框架內工作機制的調整，理論界關注不多，研究成果較少。然而，如何圍繞檢察職權進行職能劃分、機構整合堅持什么原則和標準、如何設置機構以及由此決定的檢察權的運行和管理模式，迫切需要檢察研究理論的支撐。對此，理論界和實務界都應予以足夠的重視，積極研究探索檢察職能和職權的完善，科學合理設置機構，使其更能體現程序法治的要求，更適應檢察工作科學發展的需要。