我國社區矯正的發展瓶頸及對策思路

范飛　管圣東　伍正

一、我國社區矯正工作面臨的瓶頸

我國的社區矯正的試行雖然在較短的時期內有了較快的發展，但毋庸諱言，由于我國的社區矯正工作尚處起步階段，還很不完善，存在著諸多問題。試點過程中反映出來的觀念陳舊、法律滯后、機構不全和保障不足都影響著這一行刑制度改革的成效。

（一）觀念陳舊，對社區矯正刑罰的適用存在認識偏差

我國長期受重刑主義和報應主義思想影響，民眾思想意識中理解的“犯罪”就是“坐牢”，也普遍認為只有把犯罪人關在監獄里才是對社會的負責。雖然刑法的工具化理論和實踐中的重刑傾向并沒有為我國社會治安帶來多少好處，但公眾對社區矯正的認知仍停留在過去的認識水平上，甚至連法官和監獄執行人員也覺得監外行刑的風險大于監內執行，在獄外行刑的問題上顧慮重重，怕發生重新犯罪而承擔責任。所以，盡管我國刑法及相關法律也規定了非監禁刑及監禁刑替代措施，但實際操作中很少適用。思想是行動的指導，受此影響，我國在實際的刑事立法中就體現為監禁刑所占比例大而非監禁刑比例小，在認識上乃至某些具體規定和條款的設計上都有明顯的“重處罰、重管控、怕出事”的潛在意識，甚至在具體司法實踐中，社會公眾特別是司法人員崇尚重刑、依賴監禁刑的行刑手段的思想更使管制、緩刑、假釋等社區矯正刑種和相關刑罰制度形同虛設。由此可見，以監禁為主的刑罰執行模式在中國既有法律上的支撐，又符合人們的傳統認識，勢必成為我國刑罰制度的主要模式，而代表未來行刑社會化發展方向的社區矯正因難以被多數人所接受而發展緩慢，從而陷入了舉步維艱的困境之中。

（二）立法滯后，對社區矯正的適用缺失細致規范

社區矯正作為刑事執法活動，應當有相關立法支持。而我國刑法、刑事訴訟法以及監獄法對此項內容的規定接近空白、嚴重滯后，這是一個有違法治精神的重大問題。迄今為止，我國關于社區矯正的相關規定主要是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2003年7月10日聯合下發的《關于開展社區矯正試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）、司法部2004年5月9日印發的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》以及2012年1月10日由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發的《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》）等規定和地方性文件，沒有統一的權威立法。

根據《辦法》，審判機關、公安機關與司法行政機關的權力、義務有很多突破了現行的刑法、刑事訴訟法的規定，與法理不容。此外，各相關規定間存在概念模糊、界定范圍不一致等立法技術問題。根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》，限制、剝奪公民自由的刑罰方法和措施，只能由全國人民代表大會和常委會通過最嚴格的立法程序來制定。亦即，相關社區矯正的立法必須通過對刑法、刑事訴訟法、監獄法的重新修改、補充及完善，乃至重新規整刑事立法、司法和行刑等相關法律規定，才能提供社區矯正所需的法律根據。否則，既與法理不符，也與法治相悖。

（三）配套程序失范，社區矯正實踐遭遇困境

1.難以應對剝權犯的社區矯正工作。由于社區矯正工作尚在摸索階段，配套制度不完備，暴露出諸多問題，直接限制了社區矯正的工作成效，其中以被判處剝奪政治權利的監外執行罪犯的社區矯正工作為甚。剝權犯的社區矯正工作主要存在以下問題：一是罪犯報到不及時甚至不報到。剝奪政治權利的罪犯因不予關押，多數要求罪犯自覺去居住地所在公安機關報到，依靠罪犯的自我約束，缺少制約。罪犯如果不愿回家甚至改變住址，公安機關便無法掌控。二是罪犯監管非常困難。那些“剝權犯”認為其主刑已經執行完畢，便拒絕、抵觸社區矯正，一邊向矯正部門拖延報到，一邊逃避學習、公益勞動，敷衍甚至拒絕思想匯報等。此外，“剝權犯”以故意殺人、強奸等重刑犯為主，往往原來社會危害較大、服刑時間較長，在服刑中熟悉法律規定，對社區矯正工作有“不服氣心理”，增加了管理難度[1]。三是罪犯矯正實效差。目前監管“剝權犯”的基本手段主要有報到面談、電話匯報、思想匯報等。在村、鎮級選舉換屆期間，通知罪犯的戶籍所在的村、鄉、鎮，告知其無選舉、被選舉權，除此之外沒有其他矯正形式。

2.難以在實質上獲得財政支持。社區矯正作為國家的一種行刑措施，其工作的開展必須以充足的資金為保障。美國明尼蘇達州在通過《社區矯正法》后，首批進行試點的地區有3個，議會當時為此撥款150萬元。之后于1975年又后續撥款700多萬美元用以在3個試點地區繼續試行。在以后的兩年內將社區矯正工作擴充到另外的18個縣。1977年，議會撥款1，360萬美元資助所有已經實施社區矯正制度的縣。從我國試點省（自治區、直轄市）的經費保障來看，盡管各地進行了多方努力和很多探索，但是迄今為止尚未建立正式的經費保障體制，也缺乏正常的經費保障或者雖有聯簽文件但經費無法準確到位、不能專款專用，導致司法行政部門責任大能力小，難以有效開展社區矯正。

3.難以應付罪犯檔案信息核對。法律文書是執行機關對社區矯正對象進行矯正的執法合法性、準確性依據。目前，在我國刑事訴訟法中只規定了監禁刑罪犯的法律文書的送達程序，對管制、緩刑、假釋等沒有規定法律文書的送達程序。因此，在司法實踐中難免出現法律文書送達不及時、手續不齊備、接收不統一等問題，導致檢察機關、司法行政部門無法共同掌控社區矯正的罪犯的建檔立案，最終引發脫管、漏管，導致實踐中檢察機關、司法行政機關等在核對罪犯名單、信息上疲于奔命，嚴重降低工作實效。

4.難以要求公安機關配合矯正。雖然公安機關與檢察機關、司法行政部門聯簽社區矯正工作的相關文件，但實際工作中其經常以任務重、人手少為理由，不履行其應承擔的社區矯正職責，不配合檢察機關、司法行政部門的社區矯正工作。以筆者所調查的基層社區矯正工作為例，公安機關或者違背規定不派遣社區警察參與社區矯正，或者規避職責派駐年級大、級別高的警員參與社區矯正，或者逃避義務不主動將罪犯檔案移送司法行政部門等，導致社區矯正工作開展效率低、效果差。

5.難以管理“人戶分離”的情形。實際監管工作中存在人戶分離的現象：監外執行的罪犯在戶籍地雖然有住房，但其實際居住住址在外地。如將該矯正對象移交其實際居住地所在司法行政部門，則該地司法所將不予接收，于是戶籍所在地的監管機關需要跨地市（區）來監管。結果便是導致對此類人戶分離的罪犯的社區矯正一方不接收，另一方卻無法管理的現狀，很可能脫管、漏管。

二、完善社區矯正制度的對策

（一）更新觀念

1.轉變對適用社區矯正刑罰的保守觀念，拓展適用社區矯正。一直以來，我國司法實踐更注重監禁刑執行，利用監禁改造來實現刑罰的報應、預防的目的，結果卻忽視了刑罰的特殊預防功能。據此，在社區矯正的試點工作中，首當其沖的便是要改變刑罰執行理念，把握現代刑罰制度的發展潮流，確立監禁刑與非監禁刑共存的執行觀念，將關注重心由犯罪行為轉移到犯罪人本身，刑罰適用從注重實現犯罪報應轉變為注重犯罪預防。實行社區矯正應當破除傳統的重刑主義思想，明確以人為本、人道行刑、預防為主的觀念，操作上正確處理文明規范執法與監督管理措施之間的關系，保障刑罰執行的嚴肅性，降低重新犯罪的可能性。

2.利用法治權力向人性關懷的過渡，不斷強化社區矯正工作實效。社區矯正工作的法律約束力可以幫助司法工作者樹立應有的權威，但是不能將法治權力過分夸大，應該一定程度上將法治權力轉化為情感關懷，這樣更有利于社區矯正罪犯改過自新。

社區矯正手段包涵思想教育、心理疏導，情感影響無法避免。但是這種情感因素是通過瑣細的行為表達出來的。如筆者赴基層對社區矯正進行調研時接觸的一名“剝權犯”，其對社區矯正工作抵觸情緒強烈，甚至無法辦理接收儀式。后來經過司法所的幫助、關心下，為其家庭解決一些生活困難后，這名罪犯出于感激，主動要求啟動并積極配合社區矯正工作。也可以理解為，司法實踐是依法提供社會服務，不僅是對一般公民的服務，也是對服刑罪犯的服務。當我們尊重并關注其作為一般公民的需求，才能讓其尊重、履行法律規定的要求，法治人情并非相互矛盾的，而是相輔相成。

（二）完善立法

社區矯正在我國處于試點實驗階段，這就意味著在組織機構、實施程序、矯正措施等方面處于一種不穩定的狀態下，并且社區矯正的立法是復雜龐大的工程——其立法定位、模式等問題需不斷論證、探討。我們認為，對于社區矯正立法的完善不應急于求成。首先，要明確法律依據，法治國家的任何行為，必須在法律的框架內運行，可以修改《刑法》、《刑事訴訟法》等法律中關于刑罰執行的內容，對于具體實施程序可以由最高人民法院、司法部等制定部門規章或者部委聯簽規章來規制；其次，地方立法機關在汲取試點經驗的基礎上，根據全國人大授權制定地方性立法；最后，在積累了充分的實踐經驗的基礎上，在有關職能部門的協調下，全國立法機關才能制定出《社區矯正法》。

（三）規范程序

1.建立罪犯信息的共享平臺。在法院判決的環節，應該將罪犯的判決書同時發給監獄、司法行政部門與檢察機關，不能顧此失彼而導致后續環節無法跟上。法院可成立社區矯正辦公室以強化社區矯正各環節的銜接工作，并可成立一個社區矯正罪犯的信息共享平臺，司法行政部門、公安部門、監獄、檢察機關都可以通過此平臺掌控社區矯正罪犯的信息、底數、進程，保證社區矯正工作的高效運轉。

2.實現接收儀式的無縫對接。為保障社區矯正工作順利開展，應當無縫實現罪犯交接，以及時辦理社區矯正接收儀式。為保障罪犯接收手續的及時辦理，可由公、檢、法在宣判環節或由罪犯釋放環節同時啟動罪犯社區矯正的接收環節，在宣判、釋放的同時向罪犯宣布社區矯正。一是有利于罪犯心理過渡。在刑滿釋放或宣判環節明確告知并啟動社區矯正的環節，體現執法確定性、權威性、及時性，若使罪犯從監管狀態流失一段時間后再以社區矯正名義讓其返回監督狀態，會更大程度上刺激罪犯的抵觸、不滿情緒，特別是對于剝權犯，若不能無縫銜接，很難再讓其返回社區矯正程序之中。二是有利于高效開展工作。無縫銜接能有利于及時向罪犯開展法制教育、讓罪犯明確權利義務，能即時掌控罪犯生活狀態、控制信息檔案偏差、避免罪犯脫管漏管，有利于社區矯正后續工作的高效、及時開展。

3.細化考核標準及決定程序。對于參與社區矯正罪犯，尤其是對于緩刑、假釋的罪犯，仍然有收監的威懾可能，以保證社區矯正工作的順利進行，因此司法實踐中這兩類罪犯也比較配合社區矯正工作的進行。為強化社區矯正工作效果，一是應當有細化的考核標準，如收監標準、合格標準等，二是應當明確考核程序，如決定程序、執行程序等。

4.增加社會資源的同步切入。社區居民參與社區矯正工作能夠彌補刑事執法的不足，有利于對犯罪人復歸社會的啟蒙教育；強化對刑事司法的非公權性監督，有利于地方民主。為最大限度引入社區資源，一是鼓勵社會團體切入。在國外的矯正實踐中，社會團體的參與極大促進了社區矯正的運行。我國在試點地區也已經在積極探索。如上海市注冊成立的民辦非企業單位性質的“上海市新航社區服務中心”，該中心接受市社區矯正辦的業務指導、考核評估和監督管理，政府將以購買服務的方式實現其職能的專業化。二是強化社會志愿者的切入。一般來說，社會志愿者是社區居民，主要包括：社會團體人員、學生、退休人員等。社會志愿者自覺參與到犯罪預防中來，促使罪犯自愿接受國家行刑，提升矯正質量。

5.切實實現財政保障。社區矯正的成本要遠遠低于監禁刑執行的費用，但這并不意味著國家無須增加社區矯正的財政撥款。受我國目前的財政狀況所限，我們無法與發達國家的投入相媲美，但社區矯正事業一定的投入仍然十分必要。形成以政府經費來源為主體，社會贊助和募集為補充的格局，比較符合當前的實際，以后隨著國家經濟的發展，再逐步實行全額保障。財政部應當制定《社區矯正工作經費管理辦法》，首先根據經濟發展現狀來確定各地社區矯正工作的費用，再由地方財政列入政府預算，根據社區矯正工作情況，市、區（縣）級司法局及時撥付基層司法所。與此同時，完善審計制度，保障專款專用，以解決因經費緊缺而無法開展社區矯正的難題。

注釋：

[1]陳冰琪：《對“剝奪政治權利犯”社區矯正的幾點看法》，載《學理論》2010年第30期。