偵查監督權行使的困境及解決思路

田傳鋒

一、引言

有學者指出，當前檢警關系調整的關鍵，是加強對刑事偵查活動的檢察調控和監督。[1]此言可以說是道出了當下檢警關系處理的核心問題所在。但不可否認的是，一直以來，偵查監督這一作為抑制國家權力與保障個人自由的制衡配置[2]而存在的制度，運行得并不十分理想。而修改后刑事訴訟法進一步加強了檢察權對偵查權進行監督控制的要求，如確立非法證據排除制度、創設羈押必要性審查制度等。因此，在新的形勢下探討如何完善偵查監督權的行使，就顯得尤為重要。

但是，一些研究者在探討偵查監督的問題時，視角大多局限于偵查監督本身，[3]鮮有從公訴的角度來考慮問題的，容易割裂公訴與偵查、公訴與偵查監督之間的關系。公訴環節在刑事訴訟中處于承上啟下的位置，一方面負有“控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”[4]的重大責任，另一方面又承擔著啟動審判程序，將偵查活動的成果轉化為法院判決，從而成功追訴犯罪的使命。因此，在我國討論調整檢警關系、完善偵查監督的問題，只有以公訴為中心，厘清公訴、偵查與偵查監督之間的關系，才能站在整個刑事訴訟程序的高度，還原偵查監督制度的本來價值，進而提出完善監督權行使的思路。

二、公訴、偵查與偵查監督的關系

公訴的含義有廣狹之分。大陸法系的理論和實踐一般是從廣義上來理解公訴的。如我國民國時期學者指出，公訴是“檢察官代表國家，追訴犯罪，向法院請求審判并科刑之謂，凡偵查、起訴、審判各程序均屬之”，[5]“其由檢察官偵查起訴，以及因此開始之訴訟程序，謂之公訴程序。”[6]換言之，公訴是檢察官主導下進行的，包含偵查、提起公訴和出庭公訴等內容的訴訟活動。偵查只是“公訴程序之最初處分”，[7]由檢察官指揮調度司法警察官和司法警察進行。在此意義上，具體實施偵查活動的警察權是服從和服務于公訴權的。我國現行刑事訴訟制度中，公訴主要是指審查起訴、提起公訴、出庭支持公訴和抗訴等，不包括偵查（自行補充偵查除外）。但審查起訴的過程也是一個對偵查活動實行全面審查，以發現和糾正偵查中存在的問題，保證辦案質量的過程?！皺z察官作為國家公訴人，不僅具有審查偵查機關收集的證據的職責，也具有規范、指導偵查活動，防止警察濫用偵查權力的職能。”[8]可見，不管是從廣義上理解還是從狹義上理解，偵查都應當是服從和服務于公訴的需要的。

所謂公訴的需要，其實就是公訴權所要實現的價值。其核心應當是對司法公正的追求?！肮V的價值目標主要表現在三個方面，一是實現法律正義，這是公訴的外在價值，保證公訴結果的正確性；二是體現程序公正，這是公訴的內在價值（獨立價值），突出公訴過程的公平性；三是注意訴訟效益，這是公訴的功利價值，強調公訴制度的社會性。”[9]可以說，公訴對司法公正的價值追求，是同時包含實體公正和程序公正兩個方面內容的。我國修改后刑事訴訟法明確規定檢察機關也負有排除非法證據的義務，就是認可公訴不僅要實現實體正義，還要實現程序正義。

在明確了訴偵關系和公訴的價值之后，我們才能對偵查監督的功能或目的有一個更深入的認識：既然偵查應當是為公訴服務的，而公訴價值在于促進實體和程序公正的實現；那么檢察機關對偵查行為進行監督的目的，自然是為了確保偵查權圍繞著公訴的需要行使，確保刑事司法公正的實現。因此，偵查監督制度的目的也有兩個方面：一是程序正義的目的，即規范偵查權的行使，防止偵查權的濫用，確保被追訴人在訴訟程序中的合法權益；二是實體正義的目的，即防止偵查權怠于行使，及時有效地收集證據，最大限度地接近客觀真實。理解這一點后，我們就不會將偵查監督簡單地理解為是一種“程序性監督”，[10]因為它還包含著對獲得公正的實體結果的追求；也不會理解為是“人民檢察院對偵查人員的偵查活動是否違法所進行的查看和督促”；[11]因為從實體的角度看，偵查人員未能及時有效收集證據很難簡單地判定為違法；從程序角度看，采取強制措施不具有合比例性，也很難直接認為是違法。

三、偵查監督權行使中面臨的困境

如上所述，偵查監督的目的是為了確保偵查權的行使符合公訴的需要。以此為評判依據，我們會發現，偵查監督權的行使中面臨的困境，歸根結底就是與公訴的價值不盡相符。

（一）從檢察機關內部看，偵查監督權的配置不合理，影響公訴價值的實現

我國雖然在檢察機關內部設立了專門的偵查監督部門，但并不能解除公訴的監督責任，反而使得偵監與公訴割裂，甚至是對立，影響了公訴價值的實現。

首先，偵監部門實施監督時的證明標準較低，往往無法完全滿足公訴的需要。通過審查批準逮捕活動，發現并監督偵查活動違法、犯罪的情況，是偵監部門實施偵查監督的基本途徑。[12]但逮捕的證明標準較低，以修改后《刑事訴訟法》第79條第1款的適用為例，主要審查偵查機關（部門）收集的證據能否證明有犯罪事實發生，可能判處有期徒刑以上刑罰，且可能發生法定的五種社會危險性，中心問題是有無犯罪事實發生。而審查起訴的證明標準要達到事實清楚、證據確實充分，足以排除合理懷疑的程度，不僅要解決有無罪的問題，還要解決構成何罪以及罪輕罪重的問題。特別是依據我國刑訴法，偵查機關對證明犯罪嫌疑人罪輕的證據也有義務收集，因此要求公安機關全面收集證據也是偵查監督的一項重要內容。但偵查機關往往忽略有關自首等法定從輕、減輕情節的證據材料，而偵監部門對此也缺乏監督的積極性。為了解決偵查監督與公訴脫節的問題，偵監部門又不得不扮演部分公訴的角色。例如，偵監部門往往會向偵查機關發送《提供法庭審判所需證據材料意見書》，要求偵查機關進行補充偵查，這實質上是在履行公訴的職能。但問題是，偵監部門并不從事公訴業務，其提出的補偵意見未必能完全切合公訴的需要，有時不但不能解決問題，反而導致偵監和公訴的角色定位混亂。

其次，偵監部門的監督存在監督時段和監督范圍的限制，不能完全滿足公訴對偵查的要求。由于客觀條件的限制，偵監部門基本上只對捕前偵查活動進行監督（捕后對延長偵查羈押期限的審查，也僅僅是形式審查），對捕后至訴前的偵查活動的監督，如有無非法證據等，只能依賴于公訴部門的事后監督。由于偵監部門主要是圍繞著審查批捕工作開展監督，使得大量的偵查活動游離于監督范圍之外。例如，偵查機關有權直接取保候審、監視居住，此類直訴的案件，因不經過偵監部門，其強制措施的采取是否合法、偵查程序是否合法、證據收集是否全面等，公訴部門仍需進行監督。同時，因為偵監部門的監督偏重于是否符合逮捕條件，捕前偵查活動是否違法等影響程序公正的事項，而對于是否遺漏犯罪嫌疑人、遺漏犯罪事實等影響實體公正的事項缺乏積極性，并且即使有積極性，因為此時證據材料還不充分，偵查程序還有終結，也很難發現；所以對于這些涉及實體正義的問題，往往只能依賴于公訴部門實施監督。endprint

第三，偵監、公訴分裂對立使得偵監的成果不能為公訴所使用。這不僅導致重復勞動、資源浪費，而且影響訴訟效率。同一個案件，偵查監督部門在審查批捕時對案卷材料要審查一次，而公訴部門在審查起訴時也要審查一次，且其中相當部分內容是完全一樣的。結果是一個案件要出兩個結案報告，要由多人先后進行審查，造成資源的浪費。在發現偵查違法的疑點時，因為捕、訴之間缺乏有效溝通，即使偵監部門已經核查過，公訴部門仍然要重新進行核查。除了體制上的原因外，還有心理上的原因。即使公訴承辦人明知有關事項偵監部門已經做了核查，其在心理上也很難做到對此不再核查或者簡單核查；因為公訴權受到審判權的有力制約，而偵監部門的工作成果往往不需要接受審判權的檢驗。例如，未發現公安機關遺漏法定減輕、加重情節的證據對于偵監部門而言影響不大，但對于公訴人而言則很可能因為法院判決超出量刑建議而承受不利后果。

綜上，當前檢察機關偵查監督權的配置使得監督和公訴割裂，專門部門的監督不能確保偵查滿足公訴的需要，而公訴部門仍然承擔著繁重的監督任務，不僅造成職能重復，而且影響效率。

（二）從刑檢部門與偵查機關（部門）的關系看，監督效能低，影響公訴價值的實現

這一問題不僅存在于偵監部門的監督也存在于公訴部門的監督。

一是監督部門的知情權缺乏有效保障。知情是監督的前提，沒有知情權，一切監督都是水中月、鏡中花。我們過去一直談檢察引導偵查的問題，但不解決檢察機關的知情權保障問題，檢察機關很難深入介入并引導偵查。知情權保障上面臨的困境主要體現為兩點。一是監督手段單一。目前，無論是偵監部門還是公訴部門，獲取監督信息的主要方式是閱卷，但大量的違法信息很難反映在卷宗中。[13]二是監督時間滯后。除了審查批捕和延長偵查羈押期限審查外這樣的制約型監督[14]外，多數監督都是事后監督。此時即使發現了違法信息，但因為違法狀態已經形成，往往于事無補。

二是對偵查機關的監督制約手段不夠有力。這尤其表現在捕后監督之中。當前公安機關承辦人普遍存在逮捕中心主義的傾向，認為犯罪嫌疑人逮捕后就萬事大吉了，對偵監部門、公訴部門提出的要求敷衍了事。例如，在某職務侵占罪中存在漏犯，偵監部門已經建議公安機關追捕，但公安機關一直未上網追逃，直至移送審查起訴后，公訴部門再次提出，公安機關才對遺漏的犯罪嫌疑人上網追逃。對于公訴部門列出的補偵提綱，公安機關時常存在敷衍了事的情況，常常以工作記錄應付，但公訴部門對此往往無可奈何。有學者曾言：“就審判而言，偵查實際上是起訴的準備工作，是為起訴服務的一個環節，而且偵查工作的質量最終要表現為起訴工作的質量?！盵15]但由于檢察院缺乏對偵查權行使進行監督制約的有力手段，起訴工作的質量很容易受偵查工作質量的拖累。

這些問題，有些嚴重阻礙了公訴的程序正義價值的實現，如無法對諸如拘留等嚴重限制人身自由的強制措施采取有效監督；有些則嚴重阻礙了公訴的實體正義價值的實現，如無法監督偵查機關積極地追訴漏罪、漏犯等。

四、完善我國偵查監督權行使的思路

在前面的討論的基礎上，我們就能不難得出解決問題的思路：形成以公訴為中心的審判前程序，即偵查是公訴的準備，應當嚴格服從和服務于公訴，而偵查監督則是確保偵查服從于公訴需要的必要手段。具體如下：

一是要轉變意識，樹立偵查為公訴服務的偵查監督理念，必要時探索偵查監督權的重新配置。偵查監督由專門部門行使，并與公訴部門并立的權力配置格局的形成，或多或少受到了將公訴和法律監督對立起來的觀念的影響，以為由專門部門行使偵查監督權更有利于實現偵查監督的目的。殊不知，公訴活動的每一個環節都具有監督性質，[16]公訴與法律監督是渾然一體的，無法截然分開。從各國訴訟程序的設計來看，監督職能與控訴職能也是有機地融為一體的。[17]具體到偵查監督方面，如果說偵查監督的價值是犯罪控制和人權保障，[18]那么如前所述，這與公訴的追求實體正義和程序正義的價值又是根本一致的。換言之，偵查監督所要實現的價值就是公訴的價值，二者本無法分離，很難認為除此之外偵查監督還有其他獨立的價值。因此，我們討論完善偵查監督制度，最根本的是要改變指導思想，樹立偵查監督是為了確保偵查權的行使圍繞于公訴的需要的理念。與此相應，我們還要完善偵查監督權的配置。從短期看可以加強批捕與公訴的聯動，如部分地方采取的訴捕聯席會議或者偵訴捕聯席會議制度等，以盡可能地減少職能重疊所造成的弊端。長期看可以探索偵查監督權重新配置的可能性。目前未成年人檢察部門實行的捕、訴一體化，是一個可以探討的有價值的思路。

二是要形成以公訴中心的辦案制度與機制。如果說改變指導思想屬于“頂層設計”的范疇，那么完善辦案制度則是具體操作的范疇。很多論者將偵查監督效能不好的原因歸結于法律規定不夠具體。例如，有的人指出：“我國的刑事偵查監督機制只是原則地賦予檢察機關對公安機關偵查活動的監督權，……除制約型監督確定了通過審查批準逮捕的方式實施監督外，沒有確立其他途徑，……使得監督無從下手，或者監督變得有名無實，不能發揮檢察機關對偵查活動的規范引導效用?！盵19]筆者認為，法律規定不夠具體，缺乏可操作性是一個原因，但不是全部原因。除此之外還有以下原因：一是公安機關考核機制的原因。當前公安機關的考核主要關注的是破案率、批捕率等，而不關注勝訴率。在此背景下，檢察機關對公安機關構成制約的唯一手段是審查批捕，于是公安機關自然也就形成了逮捕中心主義的辦案習慣，偵查權的行使只是為了逮捕嫌疑人而非追究其刑事責任。因此，本應“一條心”的偵查和起訴就成了“同床異夢”，有分工無配合。二是懲戒機制缺失的原因。檢察機關對偵查違法的監督方式主要是口頭糾正或者發糾正違法通知書，但由于缺乏有效的制裁措施，最終只能是不了了之。因此，要形成以公訴為中心的辦案機制，除了完善法律規定外，還要注意以下幾方面：一是要改革公安機關的考核機制。只有將最終的追訴效果作為偵查機關的考核標準，偵查人員才有足夠的積極性去實施全面有效的偵查行為，否則無論如何監督，都很難產生明顯效果。二是要完善偵查違法的懲戒機制。我國沒有專門的文官懲戒機構，對于違法違紀公務員的懲戒，一般是由所屬單位內部負責，檢察機關雖然發現偵查違法、違紀行為，但無力使之交付制裁。為此，我們可以仿效民國時期的做法，由公、檢、法、人事、監察等部門的人員組成專門的司法官懲戒委員會，檢察機關發現偵查違法行為的，可以提交懲戒委員會請求懲戒。這樣既解決了因為懲罰力度不足而使偵查監督失效的問題，又能夠對檢察機關的偵查監督權構成制約。endprint

三是要建立知情權保障機制，為偵查監督權的行使提供信息保障，解決偵查監督的時間滯后性和范圍有限性。信息不對稱，是導致監督效能大打折扣的重要原因。所謂偵查監督，是指監督主體（主要是指檢察機關）從外部對刑事偵查行為實施的法律控制[20]，其是否有效，取決于能否及時、有效、充分地獲取監督對象的信息。但我國的偵查程序帶有極強的封閉性，檢察機關缺乏有效的接入渠道，無法及時、全面地獲取偵查信息，自然也就不能有效地實施監督。具體而言，應當建立公安機關和檢察機關的信息共享機制，確保監督機關知情權的實現。從短期來看，可以推行公、檢之間的重大案件偵辦信息的通報制度。從長期來看，應當將公安機關的辦案系統與檢察機關辦案系統聯網整合。從偵查機關立案開始，案件就分配到檢察機關的承辦人手中，并由承辦人進行全程跟蹤監督。這樣一是可以解決過去對不應立案而立案無法監督的難題；二是可以及時防止偵查活動違法，保障被追訴人的權益，實現公訴的程序正義價值；三是可以提高偵查質量，及時發現偵查活動中存在的不足，引導偵查機關及時收集相關證據，確保追訴目的的實現，落實公訴的實體正義價值。

注釋：

[1]參見龍宗智：《評“檢警一體化”——兼論我國的檢警關系》，載《法學研究》2000年第2期。

[2]參見左衛民、趙開年：《偵查監督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現代法學》2006年第6期。

[3]這些成果如李莉：《論我國偵查監督體制的合理構建》，載《法學雜志》2009年第2期；李樂平、吳小強：《審查逮捕后至移送起訴前偵查監督機制之構建》，載《人民檢察》2012年第4期；但偉、江濤：《偵查監督制度研究——兼論檢察引導偵查的基本理論問題》，載《中國法學》2003年第2期，等等。

[4]林鈺雄著：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第7頁。

[5]朱觀編著：《刑事訴訟法要義》，大東書局1943年版，第215頁。

[6]戴修瓚著：《新刑事訴訟法釋義》（下冊），上海法學編譯社1934年版，第2頁。

[7]陳瑾昆著：《刑事訴訟法通義》，北平朝陽學院1930年版，第264頁。

[8]姜偉：《論公訴的程序意義》，載《人民檢察》2002年第2期。

[9]姜偉：《公訴的價值》，載《法學研究》2002年第2期。

[10]萬春：《偵查監督制度改革若干問題》，載《河南社會科學》2010年第2期。

[11]周國均：《關于偵查監督之探討》，載《中南政法職業學院學報》1994年第1期。

[12]參見劉妍：《偵查監督機制的構建與完善》，載《中國刑事法雜志》2009年第5期。

[13]參見王學成：《論偵查監督》，載《法律科學》2002年第3期。

[14]當前理論界傾向于將“監督”與“制約”的概念者區分開來，如一種較有代表性的觀點指出：制約意味著一個權力在得不到其他權力支持的情況下，無法單獨實現其目的（參見侯少文：《監督的含義及其與制約的區別》，載《中國黨政干部論壇》2003年第9期）。以此為標準，審查批捕屬于典型的權力制約。但筆者認為，可以對“監督”、“制約”作理論上的區分；但在實踐中則很難區分何為監督，何為制約，故在本文中權力制約也屬于權力監督的范疇。

[15]何家弘：《構建和諧社會中的檢警關系》，載《人民檢察》2007年第23期。

[16]謝佑平：《論公訴權的監督性》，載《法學》2007年第9期。

[17]參見石少俠著：《檢察權要論》，中國檢察出版社2006年版，第195頁。

[18]吳波、徐立穎、吳海倫、趙福平：《論我國偵查監督改革的價值取向》，載《人民檢察》2008年第19期。

[19]劉妍：《偵查監督機制的構建與完善》，載《中國刑事法雜志》2009年第5期。

[20]參見劉志遠、趙景川：《偵查監督制度的功能定位與重構》，載《法學雜志》2008年第6期。endprint