省域內橫向對口支援研究： 橫向財政轉移支付在“鄂興對口支援”中的應用

劉冠男+敖斯琴

對口支援中的橫向財政轉移支付制度，是在既定的財政體制下，支援地依據法定的程序和科學的方法，無償將財政資源轉移給受援地的一種財政均衡制度。我國實施多年的對口支援政策，是建立在橫向財政轉移支付制度基礎上的，其本質也是一種橫向財政轉移支付。然而，怎樣使橫向財政轉移支付這種應急性的財政行為，規范為長期的均衡機制，已成為一個緊迫命題。

一、“鄂興對口支援”中的財政轉移支付弊端

對口支援是一個系統工程，離不開“政府-市場-社會”三方在橫向財政轉移支付中的正確定位，必須充分發揮三者各自的優勢和長處。在鄂爾多斯市對口援建興安盟項目中，目前已基本形成了“政府援建基礎設施，企業援建經濟項目”的合理分工，節約了政府的資源，同時又調動了社會資源，形成了多方共贏的良好局面。

然而，缺乏橫向財政轉移支付資金和物資的籌集機制，使得經費短缺已成為制約對口支援工作可持續發展和發揮其應有作用的關鍵性問題。單一的財政資金來源導致低效率，政府調控失靈就會出現資源浪費、使用效率低下等問題。同時，單一的財政資金來源具有高風險，一旦支援地發生經濟危機，就將面臨沉重的財政負擔。近兩年鄂爾多斯市自身受經濟危機影響，巨大的財政負擔呼吁著合理的橫向財政轉移支付制度的建立，亟待多元資金來源的介入。“兄弟式互助”必須從情感層面上升到理性層面，橫向財政轉移支付必須從單純的行政指令與事實行為、上升到法律規定與制度行為。

橫向財政轉移支付一般被認為是一種“無償”的財政資源均衡行為，然而，橫向對口支援的最終目的在于，以對口援助為契機促進府際交流，變“單向支援”為“雙向合作”。顯然，在目前應急性的橫向財政轉移支付行為下，無法實現對口支援的雙贏效果，行政指令也無法實現向市場行為的和平過渡。由此，建立起橫向財政轉移支付制度，明晰對口支援橫向財政轉移資源的運作方式，提高市場與社會的參與度，才能實現構建橫向對口支援長效機制的路徑目標。

二、橫向財政轉移支付的目標及其效果評估

綜合來看，可以從幾個角度認識橫向轉移支付的目標：王紹光（2002）提出了我國財政轉移支付主要服務于國家統一的政治邏輯。朱漢清（2002）通過考察財政的橫向公平，提出了橫向轉移支付的“效率”目標。陳秀山和張啟春（2003）認為“橫向平衡目標本身是規范的政府轉移支付制度設計所追求的根本目標。”從而提出實現其區域均衡效應的目標走向。安體富（2007）認為“橫向財政轉移支付制度應以實現基本公共服務均等化為靈魂”。劉鐵（2010）針對重大自然災害及突發事故，提出“將臨時性的橫向轉移支付措施上升到法律層面，變成一種長效機制。”伍文中（2012）則提出了橫向轉移支付的倫理基礎，即共同富裕論、政治穩定論、民族特殊論、生態補償論、基本權力均等論、災害及突發事變論。

而對于目標實現效果的評估，學者產生了意見分歧。一方面認為轉移支付制度無法實現構想目標。劉溶滄（2002）在總結了我國現行的轉移支付制度的模式后，認為現行的轉移支付制度對于實現橫向平衡沒有發揮應有的作用。張明喜（2006）通過對1995-2004年各省（市、區）的經濟數據的實證檢驗，認為“財政轉移支付并沒有縮小地區間的收入差距”。同樣，喬寶云（2006）也基于實證研究，認為“現行轉移支付制度抑制了地方財政的努力程度” 。但在另一方面，也有學者認為轉移支付制度是有效的。李波和陳明（2009）基于湖北省2004-2006年縣級轉移支付數據，得出了“轉移支付調動了地方的積極性，能夠有效促進地方經濟的發展”的結論。范子英（2010）通過構建理論模型，認為“地區性的轉移支付由于間接促進了國內統一市場的建立，因此是有效的。”

三、對口支援中的橫向財政轉移支付制度建設

（一）科學界定對口支援中橫向財政轉移支付的作用邊界

橫向財政轉移支付作為財政政策的一種手段，屬于分配范疇。這就要求其分配應遵循公平原則，其功能定位應首先圍繞民生工程，尤其是涉及醫療、衛生、教育等社會生活方面應大力投入，以促進公共服務均等化。另一方面，應明確橫向財政轉移支付在整個財政轉移支付體系中的從屬地位，在職能界定上回歸理性，在財政職能范圍內充分發揮其作用，避免出現越位現象或缺位現象。

（二）擴大橫向財政轉移支付規模，明確支援方和受援方的職責

2014年是“鄂興對口支援”實施第4年，支援項目進入精細化階段，亟需自治區政府加大轉移支付力度，加快資源配置速度。要提高對口支援中橫向財政轉移支付的資源配置效力，支援方不僅需要加大支付力度，更應了解受援方需求，切實滿足當地需要，不能應付國家給予的使命，搞形象工程。同時，支援方也要不斷地壯大自己，通過企業援助、社會資金投資等方式，變“無償”轉移支付為“雙贏”對口援助。

（三）構建橫向財政轉移支付的組織結構框架，實現橫向財政轉移支付資金來源體制化

內蒙古自治區為推進對口支援工作，成立了“鄂爾多斯市對口支援興安盟工作辦公室”（簡稱“援興辦”），走出了探索對口支援長效機制建設的第一步。同樣，為了確保轉移支付的規范化和法制化，也需要建立專門管理橫向轉移支付資金的組織機構，如德國和澳大利亞的“聯邦撥款委員會”。結合我國的國情，可以建立一個專門的委員會，負責橫向轉移支付的執行和監督；或者在財政系統中單列一個管理機構，專項負責橫向轉移支付事宜。

省域內對口支援過程中政府援建與企業援建并行的思路，體現了我國橫向財政轉移支付的一大特色，即政府間轉移支付資金“雙向流動”并存，事實上反映出轉移支付形式過于繁雜，不夠規范。可以考慮優化轉移支付形式，減少對財力較充裕地區的稅收增量返還，增加對財力較薄弱地區的稅收增量返還，在某種程度上達到調節地區間財力分布的目的。

橫向財政轉移支付制度的建立是一個長期的過程，應給予制度建設一個過渡時期，逐步向制度化靠攏。而如何吸引多元主體，并將多元資金來源納入體制內部，以實現資金規范運轉，無疑是制度化進程中的重要一步。

基金項目：本文系2013年國家級大學生創新創業訓練計劃項目“省（區）內對口支援研究：構建鄂爾多斯市對口援助興安盟長效機制的路徑選擇”（項目編號：201310126020）的階段性成果，作者劉冠男系這一項目負責人。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：張莉莉endprint