“糊涂”的土地出讓金將何去何從？

文 郭文婧

在過去的13年間，土地出讓金總額累計近20萬億元。部分地區土地出讓金占據地方財政“半壁江山”，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。但基層干部透露，具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經辦人說得清楚。由此產生了侵占挪用、做高成本、體外循環等多種亂象。

巨額的土地出讓金成為一筆“糊涂賬”，成為腐敗的溫床，肯定是不可接受的。全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息已經傳開，估計將有一批官員應聲落馬，這無疑是好事。但是，要從根本上解決土地出讓金的問題，就必須思考土地出讓金將何去何從。現在有一種觀點認為，大審計“摸家底”，是在為財稅改革做鋪墊，這種說法是有道理的，也是有必要的，但問題是，圍繞土地出讓金的財稅制度應怎樣改革呢？

實際上，在房產稅這個問題剛提出來的時候，就有人提出了質疑，認為對住房建設前已繳的土地出讓金的土地價值，被列入房產稅征稅標的是“重復征收”，是不合理的。現在，不斷有消息說，房產稅在不遠的將來將在全國鋪開。那么，圍繞土地出讓金的財稅制度，就不僅關系著土地出讓金的問題本身，也關系著房產稅的合理性問題。

首先，我們必須明確，土地出讓金和房產稅是兩個完全不同的概念。土地出讓金存在于土地市場交易環節，是國家以土地所有權人的身份，一次性收取的70年或者50年使用權的地租。而房產稅則是存在于不動產的保有環節，實質是政府對公民不動產管理的服務費。如果房產稅的征收基礎，將土地出讓金這一部分刨掉了，就不存在重復征收的問題，如果沒有刨掉，就不應該叫“房產稅”或者是“物業稅”，而應該叫“房地產稅”或者叫“不動產稅”。

那么，關于土地出讓金的未來，就有了兩種可能，一種是繼續獨立存在，另一種是合并到房產中一起征稅。如果不考慮“房地產稅”的征收難度與成本，單從管理的角度，土地出讓金合并到房產中一起征稅，是最簡單易行的。土地出讓金自然就得進入財政收入，收支情況都將嚴格按照《預算法》、《決算法》的規定進行，要通過人大審批，要公開透明地接受社會監督，就不可能再是一筆“糊涂賬”了。而且，也順利解決了人們關于土地使用權到期之后怎么辦的焦慮。

但對政府官員來說，可能并不愿意土地出讓金合并到房產中一起征稅，一來合并征稅后，就變成了細水長流，顯然不利于“政績工程”的推進；二來人大審批，顯然不如現在作為地方政府基金預算管理、封閉運行、可以自己編制收支預算方便；三來那些心術不正的官員，想違規操作的彈性空間就被極大壓縮了。更重要的是，我國的城市目前基本上都還處于大發展之中，或者處于城市更新之中，客觀上需要土地出讓金這個平臺來為政府“折騰”提供方便。

但是，繼續讓土地出讓金獨立存在，面臨的問題除了“自己管自己”信息不透明、滋生大量違規腐敗之外，還面臨著高房價推手的質疑，極個別地方政府甚至找“托”來炒高地價。城市建設、反哺水利、保障房建設、充實社保資金、返還農民、發展教育……土地出讓金具體可用在哪些方面，至今建議紛呈、爭議不斷。當然，這不是根本問題，我們應該相信，政府有統籌合理利用資金的能力。

最重要的矛盾是，土地出讓金背后的租金是有年限的，而收取是一次性的，這就導致了我國目前普遍的“寅吃卯糧”現象，這一屆政府將其期間所收的土地出讓金盡情使用；下一屆政府往往就只得靠拆遷重建進一步提高租金獲得收入，這其實也是我國土地出讓價格不斷被炒高、導致房價居高不下的根源所在。而西方發達國家，普遍通過立法，規范了土地出讓金的支配權，每一屆政府只能支配每一屆政府租期內的租金，剩余的計提到專門賬戶。

因此，無論圍繞土地出讓金的財稅制度怎么改革，都繞不過一個立法的問題。合并到房產中一起征稅，就需要在房地產稅的相關立法中加以明確；如果繼續獨立存在，是否應該納入財政收入統一管理，土地出讓金的使用權如何科學分配，都需要專門的立法加以明確。