“糊涂”的土地出讓金將何去何從？

文 郭文婧

在過去的13年間，土地出讓金總額累計近20萬億元。部分地區(qū)土地出讓金占據(jù)地方財政“半壁江山”，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。但基層干部透露，具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經(jīng)辦人說得清楚。由此產(chǎn)生了侵占挪用、做高成本、體外循環(huán)等多種亂象。

巨額的土地出讓金成為一筆“糊涂賬”，成為腐敗的溫床，肯定是不可接受的。全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息已經(jīng)傳開，估計將有一批官員應(yīng)聲落馬，這無疑是好事。但是，要從根本上解決土地出讓金的問題，就必須思考土地出讓金將何去何從?，F(xiàn)在有一種觀點認(rèn)為，大審計“摸家底”，是在為財稅改革做鋪墊，這種說法是有道理的，也是有必要的，但問題是，圍繞土地出讓金的財稅制度應(yīng)怎樣改革呢？

實際上，在房產(chǎn)稅這個問題剛提出來的時候，就有人提出了質(zhì)疑，認(rèn)為對住房建設(shè)前已繳的土地出讓金的土地價值，被列入房產(chǎn)稅征稅標(biāo)的是“重復(fù)征收”，是不合理的?，F(xiàn)在，不斷有消息說，房產(chǎn)稅在不遠(yuǎn)的將來將在全國鋪開。那么，圍繞土地出讓金的財稅制度，就不僅關(guān)系著土地出讓金的問題本身，也關(guān)系著房產(chǎn)稅的合理性問題。

首先，我們必須明確，土地出讓金和房產(chǎn)稅是兩個完全不同的概念。土地出讓金存在于土地市場交易環(huán)節(jié)，是國家以土地所有權(quán)人的身份，一次性收取的70年或者50年使用權(quán)的地租。而房產(chǎn)稅則是存在于不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，實質(zhì)是政府對公民不動產(chǎn)管理的服務(wù)費。如果房產(chǎn)稅的征收基礎(chǔ)，將土地出讓金這一部分刨掉了，就不存在重復(fù)征收的問題，如果沒有刨掉，就不應(yīng)該叫“房產(chǎn)稅”或者是“物業(yè)稅”，而應(yīng)該叫“房地產(chǎn)稅”或者叫“不動產(chǎn)稅”。

那么，關(guān)于土地出讓金的未來，就有了兩種可能，一種是繼續(xù)獨立存在，另一種是合并到房產(chǎn)中一起征稅。如果不考慮“房地產(chǎn)稅”的征收難度與成本，單從管理的角度，土地出讓金合并到房產(chǎn)中一起征稅，是最簡單易行的。土地出讓金自然就得進(jìn)入財政收入，收支情況都將嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《決算法》的規(guī)定進(jìn)行，要通過人大審批，要公開透明地接受社會監(jiān)督，就不可能再是一筆“糊涂賬”了。而且，也順利解決了人們關(guān)于土地使用權(quán)到期之后怎么辦的焦慮。

但對政府官員來說，可能并不愿意土地出讓金合并到房產(chǎn)中一起征稅，一來合并征稅后，就變成了細(xì)水長流，顯然不利于“政績工程”的推進(jìn)；二來人大審批，顯然不如現(xiàn)在作為地方政府基金預(yù)算管理、封閉運行、可以自己編制收支預(yù)算方便；三來那些心術(shù)不正的官員，想違規(guī)操作的彈性空間就被極大壓縮了。更重要的是，我國的城市目前基本上都還處于大發(fā)展之中，或者處于城市更新之中，客觀上需要土地出讓金這個平臺來為政府“折騰”提供方便。

但是，繼續(xù)讓土地出讓金獨立存在，面臨的問題除了“自己管自己”信息不透明、滋生大量違規(guī)腐敗之外，還面臨著高房價推手的質(zhì)疑，極個別地方政府甚至找“托”來炒高地價。城市建設(shè)、反哺水利、保障房建設(shè)、充實社保資金、返還農(nóng)民、發(fā)展教育……土地出讓金具體可用在哪些方面，至今建議紛呈、爭議不斷。當(dāng)然，這不是根本問題，我們應(yīng)該相信，政府有統(tǒng)籌合理利用資金的能力。

最重要的矛盾是，土地出讓金背后的租金是有年限的，而收取是一次性的，這就導(dǎo)致了我國目前普遍的“寅吃卯糧”現(xiàn)象，這一屆政府將其期間所收的土地出讓金盡情使用；下一屆政府往往就只得靠拆遷重建進(jìn)一步提高租金獲得收入，這其實也是我國土地出讓價格不斷被炒高、導(dǎo)致房價居高不下的根源所在。而西方發(fā)達(dá)國家，普遍通過立法，規(guī)范了土地出讓金的支配權(quán)，每一屆政府只能支配每一屆政府租期內(nèi)的租金，剩余的計提到專門賬戶。

因此，無論圍繞土地出讓金的財稅制度怎么改革，都繞不過一個立法的問題。合并到房產(chǎn)中一起征稅，就需要在房地產(chǎn)稅的相關(guān)立法中加以明確；如果繼續(xù)獨立存在，是否應(yīng)該納入財政收入統(tǒng)一管理，土地出讓金的使用權(quán)如何科學(xué)分配，都需要專門的立法加以明確。