開放大學系統運行機制探討

【摘要】深入城鄉、行業的辦學系統是廣播電視大學的特色和優勢，也是開放大學的核心競爭力。系統運行機制創新是廣播電視大學的特色和優勢轉變為開放大學現實的核心競爭力的有效措施，也是開放大學建設的首要任務和重要內容。

【關鍵詞】開放大學；系統運行機制；創新

【中圖分類號】G724【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2014）04-0039-03

【收稿日期】2013-12-22

【基金項目】天津市教育科學“十二五”規劃重點資助課題“構建具有天津特色的終身學習體系研究”，項目編號為VE1001

【作者簡介】常萬新（1970-），男，湖北巴東人，院長，副教授，研究方向為成人教育和遠程教育。從國內外發展形勢來看，遠程教育競爭越來越激烈。國外“可汗學院”興起，MOOC蓬勃發展；國內百度、騰訊投資傳課網、淘寶同學上線等，網絡巨頭紛紛涉足在線教育。從競爭力來分析，開放大學很難在學科、專業、課程及資源建設上超越普通高校及其網院，在平臺建設上超越百度、騰訊等網絡巨頭。從發展歷程來看，廣播電視大學覆蓋城鄉、行業的辦學系統雖然在運行過程中也出現了很多問題，自身存在很多不足，但在服務全民學習、終身學習中的作用越來越明顯，地位越來越重要。因此，繼承廣播電視大學辦學系統，并在其基礎上進行運行機制的變革與創新，使之成為開放大學的核心競爭力，是開放大學建設的首要任務和重要內容。

一、廣播電視大學系統運行存在的問題

廣播電視大學系統以成人學歷教育為主，根據不同的項目，從上到下以簽署協議的形式，維持辦學系統的運行。在多年的運行過程中，特別是從1999年電大系統實施“現代遠程教育與開放教育”試點項目以來，隨著規模的擴大，系統運行存在的問題凸顯。

（一）系統運行效率較低

從中央電大到基層辦學單位，電大系統實行分級辦學、分級管理，行業辦學、行業管理的教育管理體制。各級電大分屬當地教育行政部門、行業或企業，他們對所管轄的電大擁有人、財、物的處置權，上級電大對下級電大只有業務上的指導權。各級電大之間按照項目合作協議的要求進行系統運行，效率較低。

1.部分電大分校、工作站、教學點脫離電大

有的地方，電大資源被用來辦高職。有的行業電大不再開展學歷教育，只做行業培訓。

2.網上學習資源重復建設和匱乏并存

從中央電大資源建設來看，新開專業未提供全部課程的網上資源；從省級電大來看，相互之間缺乏協調分工機制，各自為政，重復建設。

3.教務工作效率低下

突出的表現就是畢業辦證時間過長，一般要相隔一個學期，學位辦理時間則更長。由于管理層級太多，管理效能衰減，出現了諸如“永德事件”①等管理失控的現象。

4.學習支持服務有效性差

表現在兩個方面：一個方面，在管理上，電大系統的學習支持服務缺乏統一的標準；另一個方面，在支持服務上，與國外遠程教育機構的生師比比較，電大的生師比太高。

（二）系統運行成本較高

電大是窮人辦教育，與普通高校教育相比，具有辦學的成本優勢，但由于分級辦學、分級管理，行業辦學、行業管理，電大作為一個整體來看，管理比較松散，系統運行過程中不經濟的地方還很多。

1.教育投入不足和資源閑置浪費并存

電大系統中校級之間、城鄉之間、東西部之間發展不均衡，由于系統內缺乏有效的機制統一調配、管理教育資源，從而出現有的電大教育資源閑置，有的電大教育資源匱乏。城市電大的教育資源豐富，農村電大的教育資源匱乏；東部電大的教育資源豐富，西部的教育資源匱乏。

2.隨著電大規模的不斷擴大，招生成本越來越高

電大教育已經從賣方市場進入了買方市場，各級電大在招生上投入了大量人力、物力、財力。

3.電大系統之間的協調成本較高

主要表現在協調省級電大之間招生辦學的成本較高，目前中央電大與各省級電大之間的辦學協議明確要求，各省級電大需遵循不得跨界招生的原則。這就出現兩種情況：一種情況，省級交界地區的學生由于離他最近的教學點屬于外省電大，需要就遠入學。另一種情況，由于各省級電大之間學分費用不一樣，在發達地區或者大城市打工、就業的學生，不能享受自己所在省電大學分費用的標準，也愿意到學費便宜的地方報名就讀，這就與不跨界招生的原則產生了沖突，從而增加省級電大之間的協調成本。

4.就學生而言，教育的投入與產出缺乏應有的正相關性，無形之中降低了學習的效益，加大了學習的成本

從學生的專業需求方面來看，由于基層電大缺乏專業建設建議的權利，學生的實際專業需求難以得到有效滿足，從而只好選擇一個相近的專業進行學習。從教育教學的內容來看，盡管中央電大走的是名校名師的路子，但從現實的教材和配套資源來看，幾乎是普通高校學歷教育的翻版，而且還是名校的學歷教育的要求。用較高學習基礎的名校學生的標準來要求基礎比較差的電大學生，用全日制高等教育的就業標準，來教育在崗就業的成人學生，本身就是一個矛盾。

二、開放大學系統運行機制的構想

（一）決策機制——兩級開放大學董事會

開發大學實行兩級董事會制度，董事會是最高決策機構，行使自主辦學權。國家開放大學董事會由國家開放大學校長任主席，成員由國家開放大學分部負責人（省級開放大學校長），以及部分遠程教育專家和企業家代表組成，下設秘書處及學術委員會、發展規劃委員會、專業建設委員會、資源建設委員會、學習支持服務委員會等，秘書處負責董事會日常工作。國家開放大學系統的重大事情由各委員會提出方案或建議，董事會全體成員按照少數服從多數的原則投票決定。省級開放大學董事會的設置與國家開放大學類似，成員由地市、行業分校的校長和部分遠程教育專家、企業家代表組成，按照少數服從多數的原則，投票決定省級開放大學的重大事情。在國家和省級開放大學建立兩級董事會制度，可以增加分屬不同地方政府和行業、企業管理的開放大學成員的歸屬感，有助于建立趨近的價值認同，提升開放大學系統的凝聚力和運行效能。無論是在國家開放大學系統層面還是省級開放大學系統層面，實行董事會制度，在各個成員之間建立起“一榮俱榮，一損俱損”的共同利益關系，使成員之間相互監督、相互制約，有助于提高開放大學系統中各項業務的工作效率，提升開放大學的辦學水平和辦學能力。

（二）工作機制

1.管理層面的機制

（1）統一管理。無論是國家開放大學系統還是省級開放大學系統，開放大學的招生、教務、教學和學習支持服務都實行統一管理。除了廣播電視大學的“五統一”外，統一管理還包括以下幾個方面：第一，一個招生平臺，統一招生的要求和流程；第二，一個教務管理平臺，既服務系統內全體工作人員，也面向系統內所有的學生；第三，一個教學平臺，統一的資源類別和數量，個性化的課程頁面；第四，統一的學習支持服務流程和規范；第五，統一的學費支付平臺和支付標準，西部、農村等貧困學生實行獎助學金制度。

（2）合作共享。無論是在國家開放大學系統還是在省級開放大學系統，都要統一學科及專業建設規劃，統一資源建設流程和標準，由國家開放大學或省級開放大學預付資源建設費用，在全系統整合優質人力資源開展資源建設，資源建設的成本按照誰受益誰付費的原則，根據招生人數，按照人均標準收取相應的費用，并逐年遞減，收回成本即停止收費。

在全系統整合優質師資資源，組建系統網上教學團隊，按照一定的工作機制，對全系統的網上教學提供學習支持服務。

（3）教考分離，建立學分銀行。在開放大學系統，建立學分銀行，首先在系統內部形成學分互認的機制，溝通內部學歷和非學歷教育，并設立專門的評價機構，積極推進與高自考等外部的學歷和非學歷教育學分進行互認，不斷完善學分銀行的運行機制。

要建立比較完善的學分銀行運行機制，首先就要在開放大學系統內部推行教考分離的教學評價機制。教學由教學部門負責，以課程為單元，注冊就可以進行學習。考試由考務部門負責，采取季度或月考的機制，學生可以多次參加考試，取最好的一次考試成績，作為最終考試成績，一部分課程適于通過海量題庫測試學生的學習成績，還可以探索預約考試和隨到隨考的考試組織形式。

2.技術層面的機制

（1）信息傳輸系統。開放大學作為以遠程教育為主要形式的大學，不僅在教育與現代信息技術的深度融合方面，要起到引領示范作用，在管理的信息化方面也要有較高的水平，解決開放大學系統由于層級太多導致的管理信息滲漏現象，提高管理的效能。針對目前平臺多、運行效率較低的實際情況，開放大學系統應該有統一的辦公平臺、招生平臺和教務管理平臺等。不僅讓學生的學習突破時間、空間的限制，讓管理也突破空間的束縛，達到一個平臺一家人的效果，工作人員一登錄平臺就知道開放大學系統內部相關業務的進展情況，既增強工作的計劃性，增進工作人員之間的工作經驗交流，也極大地提高了管理的效率。

（2）學習系統。目前，開放大學建設的多種媒體教學資源，除了以物流方式向基層教學單位提供外，還通過衛星電視以直播課堂的形式和“電大在線”網絡平臺向學生提供。開放大學的教學媒介逐漸從以廣播電視、課堂面授為主，向以在線學習與學習支持服務為主轉變。特別是近幾年，美國“可汗學院”的興起，MOOC開放式網絡課程迅猛發展，網上學習向傳統教育提出了挑戰。作為我國以遠程教育手段為主開展高等教育的大學，開放大學系統不僅要有專門研究教育與現代信息技術融合的研究隊伍，還要培養一支擅長網上課程資源建設的專家隊伍和引導學生進行在線學習的教師隊伍，為迎接U-Learning泛在學習時代的到來做好準備。美國2012版《地平線報告》預言：未來一年內，移動應用平板電腦可能在高等教育機構中成為主流；未來 2-3 年，基于游戲的學習技術會被廣泛使用；未來 5 年，基于云計算技術，人們能夠按照自己的意愿，在任何時間、任何地點進行學習和研究。

（三）監督機制

1.外部監督機制

開放大學系統的運行引入外部的監督機制，與國際接軌，有利于開放大學向更高水平發展。目前，我國開放大學或廣播電視大學已經引入并通過的有ISO9001的認證和ICDE質量評審。

2.內部監督機制

由于開放大學系統成員之間在行政上互不隸屬，因此，開放大學系統的內部監控以制度防控為主，發揮各級黨組織的監督作用。按照堅持社會主義辦學方向原則、遵循教育發展規律的原則，以及成員之間責權利統一的原則，制定開放大學系統董事會章程，建立健全會議制度、議事制度、咨詢制度和監督制度等規章制度和有關的工作程序。并根據董事會下設各專業委員會提出董事會通過的招生管理、教務管理、教學及學習支持服務等規章制度，規范全體成員的行為，保障全體成員的利益。另外，也要充分發揮各級黨組織的政治核心作用，通過黨內民主生活會、班子民主生活會以及干部述職、干部考評等日常工作加強對干部的制約和監督，使黨員成為干部權力制約和監督的主體力量，黨內民主生活會等成為干部權力制約和監督的重要渠道，保障開放大學系統各成員的健康運行。

【注釋】

①2005年1月全國電大統一考試，云南省電大臨滄分校永德縣工作站電大考點——永德縣職業技術學校發生嚴重考試違紀事件，2月1日，被中央電視臺《焦點訪談》欄目曝光，稱為“永德電大違紀事件”或“永德事件”。

【參考文獻】

[1]鄒范林.現代遠程教育院校的運行機制研究[C]//2009年中國成人教育協會年會論文集，2009：194-197.

[2]胡繼明.新時期廣播電視大學系統的反思與再造研究[J].中國遠程教育，2013，（6）：30.

[3]楊志堅.中國遠程高等教育發展研究報告（2012）[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2013：12.

（編輯/樊霄鵬）