城鎮化頂層制度與城鄉體制改革的政策性架構設計

王娜

內容摘要：我國城鎮化的發展已經進入關鍵期，城鎮化頂層制度承載著城鄉體制機制改革的轉型任務，是我國擴大內需的根本保障，同時也存在著農民工市民化、社會分配、戶籍制度、公共服務體系等多重待解之題。為了實現重點城市群與高端龍頭城市的城鎮化頂層制度大格局，和功能完善型與城鄉聯動特色的城鎮化頂層制度小格局，本文以城鎮化頂層制度與城鄉體制改革為核心內容，探索了符合我國體制機制的政策性架構。

關鍵詞：城鎮化 頂層制度 城鄉體制改革 政策性架構

我國城鎮化頂層制度的基本格局

（一）重點城市群與高端龍頭城市的大格局

我國在以“十八大”為指導的未來城鎮化建設過程中，通過積極培育逐漸覆蓋的全國重點城市群，逐步實現在全國區域范圍內對城市空間結構進行優化重組，中西部地區是其中將要作為重點地區來實現重點城市群的區域。就目前我國中西部城市發展情況來看，我國中西部城市主要以中型和小型建筑為主，以此形成中小型的城市，而中西部地區大城市的發展則比較緩慢，并且各項基本設施和管理體制都還不完善，重點城市群的發展基本上還處于一種初級的發展階段。與此同時，以“十八大”為指導的未來十年，我國將加大對中西部城市的建設投入力度，不斷地加快城鎮化建設進程，以及加快農民工快速轉變成城市市民的步伐。所以，中西部地區發展的重點將是以快速發展中小型城市為基礎，積極發展和培養大城市，逐漸形成完善便利的交通，對老舊經濟產業結構進行改造升級，實現城市空間結構重組，形成我國中西部地區的重點城市群。

除了中西部地區重點城市群的大格局外，我國大城市更是未來中國城鎮化發展的主要趨勢，我國政府著力打造了以高端大氣為主要形態的龍頭型城市。“十八大”以來，我國不斷地加快了城市化建設的步伐，逐漸實現了大城市的崛起，努力打造高端形態的龍頭型大城市。中國發展研究基金會的數據研究表明，現階段，我國的一線城市將會發展成為超巨型城市，如北京、上海、廣州、香港等，現在的二線城市將會發展成為巨型城市，如武漢、天津、重慶，而像濟南、成都、西安、大連等城市將會發展成為特大型城市，人口規模將達到100-300萬，并且這樣的大城市將會發展到40個以上。針對我國大城市的發展，應該制定并逐漸形成不同梯次的發展格局，可將北京、香港等城市作為第一梯次，積極引導這些城市向世界型城市發展，形成高端大氣形態；并積極引導諸如珠海、深圳、大連等具有較大開發潛力的城市作為第二梯隊，積極參與到我國全球經濟化建設當中來，逐漸培養一批具有國際影響力的大城市，形成一批具有一定知名度的國際化大都市，同時針對部分經濟比較發達的地區，還可以積極引導其逐步發展成為地域性中心城市，成為地區的龍頭型高端城市。我國大城市的發展將會實現大跨越式的發展，并在這種大跨越式發展的推動下，其他各階梯城市也將逐漸向高端形態城市邁進，并結合地區具有特色性的經濟產業進行結構改造，將不同的經濟結構進行調整并優化升級，以此帶動地區甚至全國的經濟發展，不斷提高地區及大城市的經濟實力和綜合競爭力，形成具有中西部地區重點城市群，及40個以上高端龍頭型城市的城鎮化頂層制度的大格局。

（二）功能完善型與城鄉聯動特色的小格局

中小城市是我國城鎮化建設的主要組成部分，并且中小城市在全國城市建設總數中占有較高的比例，中小城市的人口也占據了全國總人口的一半以上，且大部分為內地城市。在我國的城鎮化建設進程中，應積極鼓勵和支持中小城市不斷擴大城市容量，重點解決現在中小城市面臨的基礎建設性問題。現階段，我國中小城市及城鎮主要面臨的問題有就業率較低、公共性服務設施差等，從根本上解決這些問題，吸引更多的外部資金參與到城鎮化建設過程中，不斷地引導農民工向城市居民轉變。“十八大”以來，我國建設中小城市的整體思路是積極發展逐漸形成一批功能完善的中小型城市，并且這些中小型城市能夠承載較多的農民工，具有較強的將農民工市民化的功能，同時發展主體功能完善的中小城市必須同城市群建設相互協調發展。我國的中小城市要擴大內容量，加快農民工市民化的步伐，積極參與到城市群發展過程中來，分擔大城市產業的分工，成為疏散大城市功能的主體。對于具備一定經濟、政治等方面實力的中等城市，政府應加大相應的政策扶持力度，積極鼓勵和引導這些中等城市經濟產業的轉型，使其發展成為具有更大輻射能力的中大型城市。在我國中西部地區，還應該加快建設功能完善型中小城市的步伐，使其成為經濟快速增長的城市，在發展的過程中積極帶動周邊地方經濟的發展，并聚集較多的要素，實現地方經濟與中西部地區的跨越式發展，形成功能完善的中小城市發展格局。

在中小城市的功能完善發展格局外，還應在我國城鎮化建設過程中，對于小城市有重點的發展聯動城鄉建設，因為小城市、小城鎮是我國城鎮化建設體系當中的主體部分。我國小城鎮的總體思路是通過建立試點政策，積極發展經濟實力，并逐漸形成一批功能完善的小城市，能夠實現聯動城鄉統籌規劃，積極吸引更多的外資投入，為地區人們提供更多的就業機會，努力建設成一批具有特色的小城鎮，小城鎮的建設規模應在一萬個左右，小城鎮的人口數量控制在三萬左右。在經濟發達的東部地區，在巨型城市和特大型城市以及城市群建設的過程中應該帶動周邊小城市的發展，逐漸形成一批經濟實力強、產業結構完善、支撐能力強、公共性基礎設施齊全、公共服務機制比較健全，并且能夠與大城市發展相互協調的小城鎮，實現地區城鄉的聯動。此外這些小城鎮能夠有效地分擔大城市產業的分工，并且通過積極有效的措施進行改革，形成具有較大發展潛力和發展活力的小城市。在經濟迅速發展的中西部地區，根據不同小城鎮的優勢和特點，對一些經濟條件差、基礎設施缺乏的小村莊、小城鎮進行合并，有選擇性地發展一批具有較大發展潛力的小城鎮，使其成為承擔農村公共服務的載體，以及發展成為聯動城鄉統籌的重點，形成中小城市功能完善，以及小城鎮有效補充、聯動城鄉發展的城鎮化頂層制度小格局。

城鄉體制改革思路endprint

城鄉體制改革的重要內容是城市政府職能的轉變，政府職能的轉變將會直接關系到城鎮化建設發展的轉變方式。城市政府職能的轉變主要是對城市政府行政體制進行改革，制定和完善政府經濟管理的制度框架，為大城市建設提供有效保障，我國政府在計劃制定的框架下應不斷完善公共設施建設、提高公共服務質量、完善公共管理制度等，逐漸實現城市政府職能由以前的權威式管理，轉變為積極參與民主治理，從現在的單一型職能向城市治理多功能型職能轉變。

（一）行政層次的減少

在城鎮建設的新時期下，減少城市行政層次是城市行政改革的重要組成部分，要逐步推進省級直轄縣的政府行政改革，首先通過對省直轄縣的財政政策進行改革，努力實現地區經濟財政市級化，縣級管理模式；其次是在經濟條件、物質文化比較成熟的地區逐步推進省級直轄縣的政府行政改革，實現真正意義上的市級隸屬機關，縣級分權管理。通過對省級直轄縣行政體制進行改革，各個階層、各個地區的政府之間的關系將得到有效的改善，且針對各個地方存在的優劣勢進行相互融合，為地方小城鎮經濟的發展提供更加廣闊的空間。與此同時，在進行省級直轄縣政府改革的過程中，不能對市級管理的積極方面進行一票否決，對于一些發展比較好的中心市級城市，省政府應該加大扶持力度，鼓勵和激勵市級政府進行改革，逐漸形成以中級城市為主、縣級小城市為輔的城鎮體系，這樣的結構體系能夠讓省級政府在實現公共設施建設方面進行統一規劃，從而實現區域經濟發展格局的優化。

（二）行政區劃的優化

優化城市行政區劃是現代城鎮化建設的基本措施，改革的基本思路是在進行改革區域的帶動下，將其周邊區域的政府職能進行轉變，實現周邊地區由地域性行政管理轉變為城市型行政管理。首先應該積極推進中心城市行政區劃進行改革，根據中心城市具有的不同特點，以及其對周邊城市的影響力度，將周邊條件成熟的區域劃入到中心城市的范圍內，轉型成為市級管理，為中心城市向巨型城市和大型城市發展預留更多、更廣的發展空間。其次應該積極推進中心城市的設置標準，及創新的模式化，將經濟條件符合建制標準的城市進行有機整合優化形成省級直轄。最后是對縣級行政管理規模進行有效整合，將居住人口較少的區域、生活習慣相似的區域、發展水平同級的區域進行合并。通過優化城市行政區劃，能夠有效、積極推動各級地方經濟的發展壯大，有利于不同層次和級別的城市相互協調、相互融合，促進國家城市群的發展。

（三）權責關系的調整

調整城市權責關系的基本思路是對省級直轄縣進行改革，從而有效地解決不同基層政府之間的權責問題，使縣級政府的職能回歸到原來的職責，并按照財權和事權相互統一的原則，完善縣級政府的綜合管理，同時根據我國城鎮一體化建設的原則，加快縣級政府行政管理體制改革。進一步明確省級政府與縣級政府之間的行政職能關系，弱化省級政府在地方政府中的管理權力，推進縣級政府行政、工商等方面的建設，逐步形成縣級城市發展的內生機制，同時穩健地推進合鄉并鎮和中心城市擴建改革，通過具體方案改善地方的公共設施環境，強化地方政府的服務和管理職能。

城鄉體制改革的政策性架構設計

（一）引導社會福利共享，加快戶籍制度改革

“十八大”以來，我國的城鎮化建設過程中，戶籍制度改革應以小城市、小城鎮作為主體，深入開展戶籍改革制度，進一步開放小城市、小城鎮的人口落戶政策，逐漸建立完善統一的戶籍管理制度，盡快讓農民工適應市民角色的轉變，為轉變的農民工提供工作崗位，并在此基礎上進一步放寬戶籍限制，為農民工提供在大城市固定的住所、穩定的職業，為市民將來的生活提供保障。同時，還應該弱化市民福利同居民戶籍之間的掛鉤關系，加大對農民工利益保護的立法，及時廢除針對農民工而設立的法規文件，讓農民工在城市居住享有同等的待遇，實現全社會成員都能夠享受改革的成果。

（二）建立覆蓋城鎮的公共性服務標準體系，推進土地制度改革

通過積極推進土地改革，不斷完善土地制度，讓土地真正實現公平、正當交易，讓農民享有土地承包責任制，同置地蓋房相互協調發展，或與城鎮社會進行交易的權利。政府應加大對農村的扶持力度，加大相關政策的制定和財政支持的力度，不斷拓展農村發展空間。其中，基本公共性服務是建設城鎮化的基本要求，應加大對相關法律條文的制定，對城鎮化建設地區附近的農村地區同步實現基礎公共性服務建設，城鎮化基礎公共性設施網絡式建設發展，應向周邊地區均質化擴展，不斷完善不同地區之間的轉移支付制度，保證各個地區公共性基礎標準化建設的資金需求。

（三）完善中小城鎮和城市的政策扶持，啟動城市群共同體發展的公共工程

中小城鎮和城市是承擔農村人口的主體，在公共基礎性建設方面存在較大的發展阻力，因此在我國城鎮化建設過程中，應該進一步加大對中小城鎮和城市的政策扶持力度，不斷制定和完善與當地經濟發展相適應的法律法規。同時城市群作為城鎮化建設的主體形態，應該充分發揮其所賦予的作用，進一步加大打造力度，形成重點城市與中心城市同中小城市、城鎮一體化發展的城市群共同體，為城鎮一體化發展提供有力保障，進行城鎮化頂層制度設計與城鄉體制改革的積極探索。

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