城鄉污染轉移的法治困境與出路

鄧小云

摘要：城鄉污染轉移實質上是一種成本轉嫁，主要表現為城市向農村直接傾廢或者城市企業將環境風險或成本以產業鏈延伸、項目轉讓、投資、技術貿易等形式轉移給農村承擔。我國現行環境立法重視城市污染治理而忽視農村環境保護，目前農村的環境執法力量普遍不足，我國尚未建立切實可行的環境污染訴訟機制，這些都使我國規制城鄉污染轉移的法治建設陷入了困境。為了建設美麗鄉村和美麗中國，我國應當全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，遏制城鄉污染轉移現象。應當加強城鄉一體化的生態立法，構建“大部制”環保體制和多中心、多元化的農村環境保護機制，探索環保司法模式創新，如啟動環境污染訴訟來救濟城鄉污染轉移造成的損害。

關鍵詞：污染轉移；環境法治；制度完善

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0057-05

城鄉污染轉移，是指污染物在城鄉之間的直接轉移或者可能造成嚴重污染的企業將生產場地、資金、技術等在城鄉之間轉移而間接地造成污染轉移。一般而言，城市是工業比較發達、工業集約化程度較高的地區，而環境污染是工業化進程中的衍生品，所以現實中的城鄉污染轉移多表現為污染從城市向農村的轉移。隨著我國工業化、城鎮化的推進，城市生活污染和工業污染向農村轉移的趨勢日益明顯。如果不加控制，我國從城市到農村都將幾無清潔的空氣、水源和土壤。城鄉污染轉移問題已經引起我國政府和社會的關注，但我國立法、執法、司法層面和學界都還沒有提出有效的應對策略。本文分析我國城鄉污染轉移的現狀及其規制不足，在此基礎上提出完善我國環保體制機制和環境法律制度的建議。

一、懸而未決的城鄉污染轉移規制難題

城鄉污染轉移使我國廣大農村的環境問題由以資源退化為主，演變為資源退化與環境污染并存的惡劣狀況，個別農村甚至成了環境污染的重災區。

1.城鄉污染轉移的表現

從空間上看，城鄉污染轉移表現為污染的跨地區轉移和污染在同一地區內的轉移。我國東部地區經濟相對發達，隨著東部產業升級和結構調整，一些淘汰的高能耗、有嚴重污染風險的企業開始向發展相對落后、環境容量較大的中西部地區轉移，而中西部地區在承接產業轉移的同時并未未雨綢繆、采取相應的環境保全措施，由此導致中西部地區的環境污染問題日益嚴重。除了跨地區轉移，城鄉污染在同一地區內部的轉移更加普遍。為了發展農村經濟，我國很多地方政府都出臺了優惠政策以促進招商引資，并在城郊、農村建設了各類工業園區以引進項目。隨著城市產業的逐步飽和以及城市環境管制的日趨嚴格，一些企業退出城市、入住鄉村工業園區，隨之帶來了污染從城市向農村的轉移。

從形式上看，城鄉污染轉移表現為污染的直接轉移和間接轉移，或者稱污染的顯性轉移和隱性轉移。污染的直接（顯性）轉移，主要是指固體或液體廢物被直接運輸、傾倒。雖然我國2004年《固體廢物污染環境防治法》和建設部2005年發布的《城市建筑垃圾管理規定》、2007年發布的《城市生活垃圾管理辦法》等立法，已對城市垃圾的運輸、處置等管理活動作了明確規定，但現實中絕大多數垃圾處理場都設在農村，很多地方在垃圾處理技術上使用低成本的簡單填埋法，所產生的廢水、廢氣、廢液使周邊農村環境遭受嚴重污染。另外，我國很多化工廠、再生紙廠、農藥廠等都近流域建造，其所產生的廢水量非常大，經常未經有效處理而直接排入附近水域，造成水源地或下游農村環境遭受嚴重污染。污染的間接（隱性）轉移，是指污染物通過中間介質而間接地產生并污染環境。對城鄉污染轉移而言，常見的間接轉移形式有企業遷移帶來污染轉移，或者企業通過經貿活動實現污染轉移。前者如一些環境成本較高的城市企業遷移到比較偏遠的農村，從而將環境污染帶到農村。后者如城市企業通過向農村企業轉讓落后的重污染設備、工藝和技術以及轉讓污染嚴重的工程項目等，或者以資金、技術等支持農村企業生產一些在城市受到嚴格環境管制而不能生產的初級產品，然后通過貿易活動廉價買進其比較清潔的終端產品，從而將環境污染轉移到農村。

2.城鄉污染轉移的影響

城鄉污染轉移的實質是成本轉嫁，即城市將經濟社會發展中的環境成本轉移給相對弱勢的農村去承擔。從環境法理上講，這是一種環境不公平現象。這種現象給農村乃至整個社會的全面協調可持續發展都造成了極大的負面影響。（1）城鄉污染轉移對農村環境的影響。農村的傳統產業是農業。農業是人工與自然相結合的過程，它不僅具有經濟功能，而且具有調節氣候、凈化環境等生態服務功能。農業滿足了農村的生態安全和環境優化需求，但農業是一個開放的系統，很容易受到工業“三廢”和生活污染的侵害。隨著工業化的推進，在全國范圍內，大量城市污染通過各種形式向農村轉移，造成農村土壤、水體和大氣環境的嚴重破壞。近年來，我國農村地區血鉛、鉻中毒等環境污染事件頻發，其中很多事件的污染源頭都在城市或與城市工業發展有關。（2）城鄉污染轉移對農村貧困的影響。農村中的自然資源正因環境污染的加劇而日益貶值，很多地方曾經的旅游勝地因環境污染而人跡罕至，有些地方世代相傳的水源已不能再供飲用，長此以往，不僅農村自然資源轉化為財富的能力會不斷下降，農民增收的空間也將不斷縮小。后代農民將沒有良好的耕地和山林，甚至沒有清潔的水源和空氣，他們要縮小與市民之間的生活差距將更加困難。申言之，城鄉污染轉移是對農村人口環境福祉的侵害和農村人口脫貧空間的擠壓。（3）城鄉污染轉移對社會可持續發展的影響。近年來，我國因城市污染轉移而導致的農村人口中與環境污染密切相關的惡性病的發病率大幅上升，這不但加劇了農民的相對弱勢地位，而且加重了國家醫療、就業、最低生活保障等社會保障制度的負擔，給城鄉統籌發展帶來了困難。農村土壤的重金屬污染等已經發展成為食品污染，這給農村人口乃至全體社會成員的健康和生命安全造成了極大危害，甚至成為我們后代人健康的潛在威脅。食品污染還危及國家糧食安全和社會穩定，給我國“五位一體”建設帶來嚴峻挑戰。

3.城鄉污染轉移的規制之難

至少有三方面因素對規制城鄉污染轉移構成障礙：一是農民在整體上屬于弱勢群體，其與污染企業的博弈能力失衡、處于劣勢；二是目前我國很多地方的環保機構只設置到縣一級，一些鄉鎮即使設立了環境所、環境監察分隊或環保工作聯絡員，這些機構也難以對屬于其上級政府部門管轄的農村企業產生有效的強制力；三是農村企業布局比較分散，其監管的及時性、規范化存在困難。

二、當前我國城鄉污染轉移的法治狀況

我國關于城鄉污染轉移的法治狀況呈現出以下特點：環境立法缺位或滯后；環境執法嚴重不足，基本沒有形成有效的監測和統計體系；環境司法乏力。

1.立法缺陷

我國最早規定禁止城鄉污染轉移的法規性文件是國務院1984年頒布的《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》，該規定第4條明確規定：“嚴禁將有毒、有害的產品委托或轉移給沒有污染防治能力的鄉鎮、街道企業生產，對于轉嫁污染危害的單位有關人員以及接受轉嫁的有關人員，要追究責任，嚴加處理?！币源藶殇亯|，我國現行《環境保護法》（制定于1989年）第34條、第35條進一步規定：任何單位不得將產生嚴重污染的生產設備轉移給沒有污染防治能力的單位使用。違犯該條規定的，環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門可以根據不同情節，給予警告或者處以罰款。從當時的情境來看，這兩部法律規范能夠作出這樣的規定，已經算是未雨綢繆、頗具前瞻性，但從當前我國的實際情況來看，這些法律條款關于城鄉污染轉移的主體、途徑、法律責任的規定都不夠全面、明確。（1）上述法律條款將違法主體限于單位，而未考慮大量的個人違法者。并且，現實中承接城市產業轉移的農村企業多數都建有一定的污染防治設施，這些設施可能從未實際運行，但從形式上看是具備一定的污染防治能力的，因而這些企業很難成為上述法律條款的違法主體。（2）上述法律條款將違法途徑限于委托生產產品或轉移設備，從而無法規制當前形式多樣的城鄉污染轉移行為，尤其是企業遷移、技術貿易等導致隱性污染轉移的行為。（3）上述法律條款將違法責任設定為“追究責任，嚴加處理”“給予警告或者處以罰款”，這顯然是基于當時城鄉污染轉移并不嚴重的事實而作出的近乎宣示性的規定，該規定并未明確罰款數額，從而幾乎不具有懲戒性和現實操作性。相比之下，我國2004年《固體廢物污染環境防治法》以及建設部2005年發布的《城市建筑垃圾管理規定》、2007年發布的《城市生活垃圾管理辦法》都對固體和液態廢物的處置及其違法責任作了比較具體明確的規定，但這些法律規范不適用于“排入水體的廢水的污染防治”，并且這些法律規范所規定的違法責任的追究依賴于動態監測數據，而多數城市垃圾處置場都處于比較偏遠的鄉村，其監控成本過高而難以實現。另外，我國現行立法并未建立農業和農村自然資源核算制度，在資源基數不清的情況下，即使監控到位，因城鄉污染轉移而造成的環境損失也很難準確估算。

2.執法不足

我國環境保護法中關于防治污染的規定同樣適用于農村，但事實上，在環境影響評價、污水處理等方面農村環境管制比城市寬松。其原因主要有三大方面：（1）我國農村的環境問題由縣一級、鄉（鎮）環保部門負責監管、處理，而基層環保部門人員有限，執法力量薄弱，往往因缺乏足夠的資金和檢驗、監測設備而對一些污染問題無能為力。（2）農村往往是經濟欠發達地區，為了發展農村經濟和刺激就業，一些地方政府以比較寬松的環境監管作為重要的招商引資籌碼，在地方環境執法力度不同的條件下，污染密集型產業傾向于從環境管制嚴格的省份向環境管理寬松的省份轉移，或者從環境成本較高的城市向環境成本極低的農村轉移。環保部門常用的執法手段是管制和激勵，除了管制寬松，目前我國農村環境執法的激勵機制也沒有建立起來。（3）我國很多地方對城市和規模以上的工業企業污染治理，制定了許多優惠政策，如排污費返還使用、可以申請用財政資金對貸款貼息等，而對農村各類污染治理則缺乏類似扶持政策，這使得本來就缺乏資金支持的農村污染治理更加困難。

3.司法困境

司法是維護社會公平正義的最后一道屏障。一般而言，行政執法力度不夠時就需要司法機制來補強。然而在我國，長期以來司法機制偏重于處理個人或單位的具體權利受到具體侵害的案件，而環境權的性質、權利主體等問題在我國尚處于爭議之中，目前原發性環境污染案件還經常被法院以原告不適格為由而拒絕受理，次生性環境污染問題就更難通過訴訟機制得到處理。理論上講，環境污染訴訟除能夠解決相關爭議外，還能夠帶來實現國家環境政策目標的潛在利益，這一點已為我國立法機關和司法實務部門所認識。在各方的共同推動下，我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條增加了環境污染公益訴訟的規定，但相關規定過于籠統，司法部門據此尚難以處理環境污染案件。此外，現實中的環境污染案件多伴有民事訴訟和行政訴訟相交叉的問題，具有公益訴訟與私益訴訟互相滲透的特點：雖然環境污染事件的受害主體眾多、覆蓋面廣，但進入司法程序的環境污染案件多為單個個體提起的環境民事訴訟；在環境民事案件的審理中，經常發生當事人對環境行政部門環境管理不力或對其作出的環境污染鑒定結果不認同而另行提起環境行政訴訟的情況。環境污染案件中因果關系的推定、損害大小的評估、污染治理方案的確定等都需要專業人員借助專業知識技術來完成，這也對我國目前的法官隊伍建設和司法成本供給提出了挑戰?？傮w而言，目前我國環境污染訴訟機制的啟動尚面臨諸多障礙。

三、從制度到實效：我國城鄉污染轉移

法治建設的路徑選擇科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，是全面落實我國“依法治國”基本方略的要求。環境保護領域也應如此。依法規制城鄉污染轉移，需要盡快完善相關立法，加強農村環境執法，以強有力的司法機制保障環境執法和制裁環境違法行為，同時提升公民及企業的環境責任意識和環保能力。

1.推進城鄉一體化的生態立法

生態文明建設呼喚生態立法。我國在推進生態立法的過程中，應一改過去重視城市污染和原發性污染防治而忽視農村污染和次生性污染防治的理念，對城鄉環境保護一體化對待，關注并規制城鄉污染轉移問題。建議將《環境保護法》第34條修改為：“禁止任何單位和個人將可能產生嚴重污染的設備、技術、工程項目等轉移給沒有污染防治能力的單位和個人。禁止以資金、技術等支持可能產生嚴重污染的產品的生產。禁止廢棄物處置中產生二次污染。”同時，該法第35條中應明確違犯第34條的民事責任、行政責任和刑事責任，明確罰款和罰金的數額標準。以環境基本法為依據，我國《環境影響評價法》《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及建設部發布的《城市建筑垃圾管理規定》《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規也應作相應的調整和完善。相關立法對城市垃圾處理場的選定和運行以及農村承接城市轉移的產業項目，應當明確要求其遵守以下制度。

第一，項目審批中的環境影響評價制度。相關立法應當明確要求，從城市向農村轉移的存在高污染風險的項目如化工、冶煉、造紙、電鍍、紡織印染等產業項目，其環境影響評價報告報省級環保部門審批；一般污染性產業項目的環境影響評價報告由市（縣）級環保部門審批。為了保障環保部門的執法公信力，應當規定環保部門對不符合環境標準的項目，具有“一票否決權”。

第二，項目建設中的“三同時”制度。相關立法應當明確規定，城市在農村設置垃圾處理場或者任何一個落戶農村的企業或產業項目，都要嚴格遵守《環境保護法》中“建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”的規定。對于違犯該規定的行為，我國《環境保護法》第36條僅規定了建設單位或個人的責任，為了促使環保部門積極、嚴格執法，還應明確規定建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求而投入生產或者使用的，批準該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門承擔行政責任。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三，項目建成后的環境目標責任制。相關立法應明確規定，地方各級人民政府對遏制城鄉污染轉移承擔環境責任。責任承擔方式可以考慮：要求城市垃圾處理場以及承接城市產業轉移的農村企業的法人代表、企業所在地的鄉（鎮）政府、縣級政府、省級政府層層簽訂農村環境整治目標責任書，把環境責任逐級分解、落實，一旦發生環境污染事件，即按環境責任書的履行情況追究相應的政府責任。

2.構建多中心、多元化的農村環境保護機制

法律的生命在于實施。在完善環境立法的同時，還必須通過嚴格執法、全民守法，推進立法發揮對生態文明建設的保障作用。一直以來，我國農村環保主要靠政府推動，社會力量的參與嚴重不足。我國農村地廣人多的現實，使得構建多中心、多元化的環境保護機制既具必要性，又有可行性。

第一，農村環境保護需要多主體參與。（1）政府是主導力量。環境是公共福祉，政府作為公共服務的提供者，其對環境保護責無旁貸。從環保能力的角度來看，政府也最有實力擔負起環境監督、環境治理、環境服務等職能。（2）公眾是基礎力量。從利益的角度而言，農民對農村環境狀況有切身感受，他們最有積極性參與到規制城鄉污染轉移的行動中。因此，政府應加大投入、拓寬渠道，強化對農民的環境知識普及和環保能力培養。同時，各級政府應全面實施環保舉報投訴熱線工程，鼓勵公民、法人、新聞媒體和社會組織就城鄉污染轉移問題進行舉報、監督，構建全民參與遏制城鄉污染轉移的行動體系。（3）企業是補充力量。政府應依法監督企業真實、客觀地公開污染物排放等環境信息，引導企業進一步增強社會責任感。企業環境責任意識提升后，其在污染治理方案的確定中會尊重、鼓勵和支持公眾發表意見，從而減少或避免污染問題發生。

第二，農村環境保護需要“大部制”環境執法體系。在我國現行環保體制下，農村環境保護基本上由地方政府“屬地管理，統一領導”，環保、氣象、工信、水利、農業、發改委等部門分散執法，如此往往造成環境執法監督難以到位，并且，基層環保部門被賦予的職能與其所擔負的任務不相匹配，存在“小馬拉大車”的現象。因此，應當改革生態環境保護管理體制，健全“環保部門統一監管，相關部門分工負責”和“國家監察，地方監管，單位負責”的環境執法體系。城鄉污染轉移不僅涉及同一行政區內從城市到鄉村的跨地域管理，而且涉及跨行政區的環保部門人權、事權、物權的調配。為了解決基層環保部門“頂不住”的問題，可以探索建立省以下環境直管制度，即考慮縣級環保部門的人權、事權、物權等由省級政府安排和管理。在垂直管理的基礎上，環保系統內部要形成高實效、廣覆蓋的環保管理網絡體系。縣級環保機構要向鄉（鎮）延伸，鄉（鎮）環保部門要在所管轄的農村設立多個派出機構，以確保農村環保力量得到加強。如此必然需要加大對農村環境執法力量的投入，這一問題可以通過征收生活垃圾處置費得到解決，征收的原則是“誰排污，誰負責”，這也符合環境法的一般原理。

第三，農村環境保護需要多種手段協調運用。（1）規劃手段。規劃是決策之始，制定出體現科學發展觀的規劃是從源頭遏制城鄉污染轉移的有效手段。政府在發展理念上不能有將清潔產業布置在城市、污染產業布置在農村的思想，地方經濟和社會發展規劃、城鄉發展規劃中應當對城鄉環境進行一體化保護，在此指導下制定合理的產業規劃。（2）管制手段。環境管制是一種強制性環境保護手段，也是國內外政府環境執法的有效手段。政府環保部門應依法采取項目審批、污染監測、現場檢查等手段，加強對涉及城鄉污染轉移的企業的管理、監督和懲處。（3）市場手段。如果對所有環境問題都動用環境管制手段加以解決，就意味著環境執法成本的上升和執法效率的減損。因此，政府環境行政還要采用一些市場性手段如生態補償、市場性手段如環境責任保險等。我國目前沒有全國性的生態補償法律。黨的十八屆三中全會提出“實行資源有償使用制度和生態補償制度”，以此為契機，國家發改委正在牽頭制定的《生態補償條例》中應明確城鄉污染轉移的補償機制，包括補償的標準、方式、資金來源等。此外，可以試行環境責任保險手段，即針對向農村轉移的存在較高污染隱患的企業，在要求其整頓的同時要求其必須參加環境責任保險，當發生環境污染事件時，由保險公司先承擔環境損害賠償費用，再由保險公司向相關責任人追償。

3.探索環保司法新模式

我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規定“法律規定的機關和有關組織”可以向人民法院提起環境公益訴訟，該規定為啟動針對城鄉污染轉移的環境污染訴訟提供了基本依據。但是，由于立法對環境污染訴訟的適格原告未予明確規定，所以司法機關尚不能依此啟動環境污染訴訟機制來救濟城鄉污染轉移造成的損害。筆者認為，最高人民法院應當出臺針對該條規定的司法解釋，為地方環境司法提供裁判依據。在環境污染案件的起訴資格方面，就我國的國情而言，可以規定檢察機關可以針對有較大社會危害性的城鄉污染轉移行為，代表國家利益提起環境行政訴訟；有一定資金和規模的環境保護組織，可以提起針對城鄉污染轉移行為的環境民事訴訟。在受案范圍上，可以規定地方各級人民法院通過司法監督的方式追究地方政府對城鄉污染轉移規制不力或不作為的責任，其司法審查的范圍不僅包括地方政府的相關具體行政行為，而且包括地方政府有關國民經濟和社會發展規劃、城鄉發展規劃等的抽象行政行為。在城鄉污染轉移案件的管轄方面，考慮到該類案件中的違法行為往往造成跨地區、跨流域、跨省份的污染，在目前的行政體制下基層法院的環境法庭受理、審判此類案件的難度較大，因而可以考慮以省為單位設立環境法院，由其行使全省環境污染類案件的集中專屬管轄權。對于不涉及跨行政區的環境污染案件，可交由地方法院的環境法庭進行專門受理。環境法庭在保持司法獨立的同時，應當注意完善環境執法與司法對接機制，加強與環保部門之間的配合。環境法庭可就環境污染案件審理中發現的問題向環保部門提出相關執法建議，從而預防和減少環境行政不作為、環境執法不規范現象的發生，促使環保部門提高科學執政、民主執政、依法執政水平。

參考文獻

[1][加]凱斯·R·孫斯坦.風險與理性——安全、法律及環境[M].師帥譯，北京：中國政法大學出版社，2005.129.

[2]孟志興.農村環境污染防治與管理[M].北京：中國社會出版社，2010.66—78.

[3]完顏平.不能把治理污染變成“轉移污染”[N].光明日報，2011-08-19.

[4]蔣琪.意識薄弱資金短缺 城市污染轉移農村的環保困境[N].人民日報，2012-01-16.

[5]胡建淼.“依法治國”基本方略的新提升[J].瞭望，2013，（26）.

[6]周生賢.改革生態環境保護管理體制[N].人民日報，2014-02-07.

責任編輯：沐紫