淺析城鄉二元結構體制的演進

閆春曉

一、制度變遷理論

老制度經濟學的主要代表人凡勃倫認為，制度實質上是一種思維習慣，而制度變遷就是隨著技術的推動和利益集團的對抗，人們相應做出適應環境改變的反應過程。這一變遷的結果并不都是向上的，具體衡量標準是“生活的便利程度”，即只要能夠提高共同體整體的生活便利程度，就是進步的制度變遷，反之，則為落后的制度變遷。以科斯、諾思等人為代表的新制度經濟學派，運用新古典經濟學的邏輯和方法在“需求—供給”框架下對制度和制度變遷進行分析，認為制度變遷所獲收益大于變遷所需成本時，才會引起制度不均衡，誘致制度變遷。借鑒拉坦的誘致性制度變遷理論，林毅夫提出強制性制度變遷。他認為，誘致性制度變遷是指一群（個）人受到由制度不均衡引起的潛在獲利機會的引誘而自發進行的倡導、組織和實行，是一種“自下而上”的變遷；強制性制度變遷是通過政府法律和法令實施的一種“自上而下”的變遷。

制度變遷作為一種公共物品，由于不能獲取專利，難免遇到搭便車和外部性問題。雖然意識形態和制度企業家可以弱化它們，但不能消除它們。所以，新制度安排僅僅依靠誘致性制度創新不能滿足一個社會中制度安排的最優供給，需要通過國家干預來補救制度供給的不足，即強制性制度安排。

二、城鄉二元結構的淵源及形成

我國的城鄉二元結構是制度變遷的產物，具有政府主導的強制性變遷的特質，是在長期計劃經濟體制下伴生的。城鄉二元結構包括城鄉二元經濟結構和城鄉二元社會結構，二元經濟結構主要形成于農業全面支持工業的趕超型發展戰略，二元社會結構則形成于以戶籍制度為核心的城鄉隔離制度。

（一）城鄉二元經濟結構

新中國成立以來，我國在政治上可以稱得上是巨人，但在經濟領域由于長期受到戰爭的破壞，仍是個矮子，仍是一個貧窮落后的傳統農業國家。為了改變這一經濟落后現狀，我國走了與發達國家完全不同的戰略道路——重工業優先發展戰略。從制度變遷主體來看，屬于需求誘致性制度變遷。

然而，對處于發展中的我國而言，可用于經濟發展的資本嚴重不足，勞動力卻極為豐富，按照市場價值規律，市場會集中發展勞動密集型產業，這有悖于我國確立的優先發展重工業構想。我國若要實現工業化目標，就必須建立匹配的制度安排，即用高度集中的計劃經濟體制替代市場機制的作用，人為地利用國家的行政手段壓低資本、原材料、能源、外匯、農產品和勞動力的價格，降低重工業發展所需成本。為了盡可能地提取農產品剩余，1953年，我國政府對農產品實行統購統銷政策，以工農產品價格“剪刀差”的方式提留資本原始積累，全面支持重工業發展。因此，為保證重工業優先發展戰略的成功實施，我國自上而下地主導了一系列的制度變遷，相應的制度安排是一系列缺乏企業自主經營權的宏觀經營機制，以及對資源實行高度集中計劃的配置。正是在這樣的歷史背景下，城鄉二元經濟結構制度內生地形成了，體現了國家主導的強制性制度變遷的特征。

（二）城鄉二元社會結構

1953-1957年間，國家的第一個五年計劃進入實施階段，遷入城市人口年年遞增。當國家實行糧食統購統銷制度后，城鎮人口的大規模增加意味著糧食統銷供應對象的相應增加，這對當時所能統購的有限糧食提出了嚴峻挑戰。1958年實行的戶籍制度明確將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種戶籍，極大地限制了農村人口向城市的遷移。除了戶籍遷移制度外，在糧油供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等方面，把城市人口和農村人口分割開來，由戶籍引起的二元管理模式基本形成。

目前，一方面，我國社會仍然存在明顯的城鄉二元結構；另一方面，還存在一種潛在的城市二元結構，即由市民的關系網絡構成的空間和由農民的關系網絡構成的空間這兩部分構成。二元結構的形成就在于由國家主導的一系列強制性制度變遷引致的政策失敗。事實上，這些制度安排使農業部門和農民對工業化做貢獻的同時承擔著昂貴的成本，因此具有非帕累托改進的性質。

三、城鄉二元結構的演進

如果將中國二元結構的形成歸因于制度和政策的話，那么二元結構的差距變化則要隨著中國探索社會主義市場經濟的歷程拉大縮小。十一屆三中全會的召開標志著我國從計劃經濟向市場經濟開始轉型，在此期間，中國農民為獲得由制度非均衡引致的潛在獲利機會，自發性進行了制度變遷。

（一）家庭聯產承包責任制

我國是社會主義國家，最初政府是明令禁止包產到戶的。真正意義上的農業去集體化改革及家庭聯產承包責任制，是自下而上展開的。我國最早實行包產到戶的地方是四川省蓬溪縣群利鎮一個名為“九龍坡”（比官方認可的家庭聯產承包責任制的開拓者安徽省小崗村早兩年多）的小山村，該村在當時是有名的“乞丐村”。1976年9月公社黨委書記鄧天元和一小群干部經過漫長而激烈的辯論，決定采用“試驗田”的方式將邊角耕地包產到戶，這極大地解放了農業生產力，調動了農民的生產積極性，提高了糧食產量。如果說集體耕種是社會主義制度下農業管理的一種極端形式，那么每個家庭以私人形式各自管理農業生產的包產到戶則是另一個極端。兩者之間的承包制形式——家庭聯產承包責任制自1982年起在全國范圍內推行，這一時期農民和地方政府扮演了發起者和推動者角色，這是由“邊緣”地區引起的自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強制性制度變遷并存的結果，具有較高的帕累托改進效果。

與農業的邊緣革命一道，鄉鎮企業帶領的農村工業化革命的崛起、個體經濟的重啟、相應開放的經濟特區都激活了微觀經濟主體的活力，體現了誘致性制度變遷的特征。

（二）偏向城市導向的制度變遷

20世紀80年代末，經過近10年的經濟強勁增長后，1988-1992年，中國經濟體制改革遭到了尤為突出的危機。1988年9月，為了遏制不斷攀高的通貨膨脹，消除恐慌性提款及搶購，政府緊急啟動了財政緊縮方案，該方案包括收緊銀行信貸及貨幣供給，同時對一些選定的，尤其是與私營部門有關的改革措施進行壓制，甚至反其道而行。財政政策的實施對我國城市建設起到了很大的推動作用，但對農民而言，社保制度缺位，絕大多數普通農民的收入增加緩慢。二元結構強度再次強化，是落后的制度變遷，不符合帕累托最優的制度變遷。

（三）城鄉結構由二元轉向一元的制度變遷

進入新世紀以來，黨中央提出了一系列有利于解決“三農”問題，遏制城鄉二元結構失衡的政策。2002年，黨的十六大在確立全面建設小康社會目標的同時，提出統籌城鄉經濟社會發展的戰略方針；2003年，十六屆三中全會針對改變城鄉二元經濟結構體制，提出五個統籌方針，并將統籌城鄉發展放在首位；2005年，黨中央將“三農”問題擺在重要位置，希望通過新農村建設來振興農村經濟；2007年，黨的十七大再次強調統籌城鄉發展，提出建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局；2012年，黨的十八大指出，解決好農業、農村、農民問題是全黨工作的重中之重，而城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑；2013年，十八屆三中全會再次強調城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，并指出要建立城鄉統一的建設用地市場。這一新時期的城鄉二元結構在政策以及廣泛的社會支持下開始朝統籌城鄉發展的一元化路徑質變。

四、破除城鄉二元結構的建議

（一）建立健全覆蓋城鄉的社會保障制度，是城鄉二元結構走向一元的前提

制度經濟學家認為，制度存在適應預期或認同心理，即隨著以特定制度為基礎的契約盛行，當這種契約給人們帶來巨大好處時，人們會對之產生強烈而普遍的適應預期或認同心理，從而使制度進一步處于支配地位。以農村近幾年推行的新型農村合作醫療和農村居民最低生活保障制度為例，這兩項制度普遍獲得了農民的贊許，保障了農民的基本權利，進一步縮小了農民與城市居民的差距。政策制定者應該抓住人們的這種認同心理，繼續深入拓寬其他領域，提高人民的生活水平，解決“三農”問題。

（二）改革農村土地制度，明確農民土地權利，謹防“搭便車”，是城鄉二元結構走向一元的關鍵

在諾斯看來，有效率的經濟組織產生需要兩個條件：一是在制度上作出安排；二是確立具有競爭性和排他性的產權。在堅持土地制度國有的前提下，明晰農民土地產權，謹防“搭便車”，根除行政權利支配農民土地權利，完善土地流轉制度，提出真正惠及農民的土地制度安排，縮小城鄉差距。

（三）創新新型農村金融制度，推動金融體系均衡化，是城鄉二元結構走向一元的活力源泉

一直以來，國家側重于城市的金融體制改革，農村金融嚴重不足，這樣一種不規范的市場機制會產生“馬太效應”，從而加劇我國城鄉二元結構的失衡。完善風險補償和擔保機制，由政府牽頭出資、農民和農村企業參股，建立專業化信貸擔保機構，鼓勵商業性擔保機構開展農村擔保業務，充分發揮強制性制度變遷和誘致性制度變遷的優點，進一步縮小城鄉差距。

（作者單位：內蒙古師范大學經濟學院）

責任編輯：楊再梅