司法改革：雖難卻可期

支振鋒

司法改革是我國司法體制的自我完善

司法是社會正義的最后一道防線。

近年來，隨著一系列冤案的曝光、涉法信訪案件數量的增加，司法被認為不僅在公民合法權益保障上仍存有不足，有時候甚至會在某些個案上出現侵犯公民權利的現象。究其原因，有些是觀念問題，有些是體制性問題，有些是機制性問題。

從觀念上講，在權力大于法律的傳統影響下，包括不少領導干部在內，全社會缺乏充分尊重法律和司法的理念與氛圍，人民法院和檢察院缺乏依法獨立公正行使審判權和監察權的良好環境。

從司法體制上講，第一，司法機關的法律—政治地位值得關注。雖然憲法上有一府兩院的規定，司法機關法律地位較高，其首長也比同級政府的職能部委（局）首長行政級別更高，但他們一般不在同級黨委的常委會，而地方公安局長卻多是同級黨委的常委。第二，司法機關的地方化。根據憲法和組織法的規定，司法機關，尤其是人民法院，屬于國家的司法機關，但由于目前非專門人民法院的設置往往與地方政府的行政區劃吻合，導致國家法院成了“地方法院”，使得在地方的人民法院實際上成為地方政府的組成部分，人財物既受地方保障，又受地方制約，使其依法獨立行使司法職權的制度環境大受限制，也為地方黨政機關甚至個別領導干部干預司法審判工作提供了通道。第三，司法工作的行政化。這主要體現在人民法院上，法院的人事工作被整體上納入到黨的干部考核與國家公務員體系之中，一方面固然為法院人才建設提供了保障，但另一方面這種一刀切的人事工作體系并沒有重視法官職業的獨特性，未能凸顯審判工作的專業化、職業化等司法工作規律。實踐中，法官的工作成就和相應待遇依附于其行政級別，導致了法院內部人事工作的混亂，法官晉升艱難，既不能體現法官的職業特點和司法規律，也挫傷了法官的積極性，使得法官隊伍人才流失嚴重。第四，公檢法關系未能理順。根據我國訴訟法的規定，三者應該是分工負責、相互制約、相互配合的關系，有利于司法工作效率和質量的提升，但實踐中，“相互制約”體現并不明顯，人民法院過度受到檢察院和公安局的制約，這是近年來一系列冤案產生的重要原因。

從司法機制上講，尤其是最應遵循司法規律的人民法院，人財物受制于地方，就很難保證依法獨立行使審判權；上下級法院本應是監督關系，但由于案件請示制度以及上級法院對下級法院人事上的掌控，有時候變成了隸屬關系，訴訟法規定的兩審終審不能完全得到真正的落實；法院管理的行政化與案件審批制度，也同樣與司法工作規律不盡相符，審者不判、判者不審；而由于司法工作隊伍專業化、正規化及考核體制上的不完善，導致法官職業保障不夠，一部分素質低的人混入法院，助長司法腐敗，個別法官飛揚跋扈，破壞了法官隊伍形象。

當然，承認問題的客觀存在，并不是對司法工作的否定，而是推進司法改革的動力。司法改革是我國司法體制的自我完善。

三中全會為司法改革確立新目標

馬克思說，問題是時代的格言。實際上，問題也是改革的契機。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）專設“法治中國建設”一節，其中關于司法體制改革的就有“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、“健全司法權力運行機制”以及“完善人權司法保障制度”三個大的方面，涵蓋了幾乎所有司法改革的重要問題。尤其是，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”的改革方向，及“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的改革具體目標設定，引發社會各界的普遍關注和熱烈討論。

《決定》正是在改革關鍵期對時代的回應。為了確保依法獨立公正行使審判權檢察權，《決定》提出要建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。而關鍵是健全司法權力運行機制。提出優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。其中，一個具體的重點是改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系。《決定》還提出推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料；增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書；嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度；廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。《決定》尤其強調完善人權司法保障制度，尊重和保障人權。

難度大，希望也大

必須看到，司法改革無論在哪個國家都不是一件輕松的事情。英國自資產階級革命以來，司法制度雖然穩定，但也一直在變遷之中，直到21世紀仍然在矢志改革，2009年10月1日新的最高法院才正式運行。美國最高法院成立伊始，只能在地下室工作，連最高法院的院長也要么不愿意就任，要么一心想著“跳槽”，在美國200余年的歷史上，最高法院能夠穩定運作并真正贏得地位，也不過是百來年的事情。其他歐陸等西方國家的司法，也莫不經過一段艱辛的改革歷史。而且，這些國家的法院和司法，也始終處于變革之中，遠未臻完美之境。

理論和現實未必總是同步。正是在這個意義上，我們方能理解，為什么憲法明文規定、十五大到十八大報告中一再重申、中共中央及政法委不斷出臺意見強調的人民法院、檢察院“依法獨立行使審判權、檢察權”，仍然還在改革的道路上摸索。實際上，自1989年《行政訴訟法》出臺三大訴訟法律體系得到完善之后，我國司法改革已經25年歷程。在四分之一個世紀里，我國的司法改革已經形成了社會促動、政治主導、司法推動、穩步前進的特征。

正是由于公民權利意識的興起、涉訴信訪的高發、一系列冤案的暴露，形成社會需求，有力地促動了司法改革；而中央積極回應民意，成立中央司法體制改革領導小組，連續出臺重要改革措施，是司法改革堅定的政治主導者；而人民法院、檢察院也紛紛出臺改革綱要和實施意見，堅持在具體司法工作中推進改革，從而形成了強大的司法改革合力。實際上，改革也取得了一系列重要的成果。比如，群眾反映強烈的勞動教養制度已經廢止；死刑復核權已經收歸最高人民法院；人民法院持續推進司法信息公開，司法公開工作成效明顯；《決定》提出的法院人財物省級統管、建立跨行政區域的人民法院等改革措施正在醞釀出臺。

尤其值得重視的，是一些地方法院所做的試點努力。深圳法院試行法官職業化改革，按照符合法官職業特點和司法工作規律的要求來管理法官人事，讓法官有希望告別行政級別，專心審判本職，是司法“去行政化”的重要嘗試；珠海橫琴法院在全國率先推出的取消審判庭、實行法官員額制、主辦法官責任制，同樣是去“行政化”的重要努力。

因此，二十多年司法改革固然并不一帆風順，但已成效初顯。我們既要認識到問題，矢志改革；也不能夸大矛盾，喪失信心。尤其是《決定》為司法改革設定的新目標，推出的新舉措，對確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權、健全權責明晰的司法權力運行機制、提高司法透明度和公信力、更好保障人權，都具有里程碑式的意義，我們有理由也有信心期盼司法改革的成功。

（作者為《環球法律評論》雜志副主編）