政府、市場與社會三維視角的行政審批制度改革“加減乘”模式

李鷺西　劉碧強

黨的十八屆三中全會報告指出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。行政審批制度的改革不僅在于政府的“放權”，同時也應釋放市場活力，做好社會的承接工作。因此，理順政府、市場與社會三者的關系，將政府職能轉變作為突破口、市場釋放活力作為動力，社會承接需求作為目標，從真正理順政府與市場、政府與社會的關系，真正發揮市場配置資源的決定性作用，從而適應社會主義市場經濟快速發展的需求，實現“小政府、強社會、活市場”的整體構想。

一、當前環境下我國行政審批的弊端

1.政府“放”、“管”權力界定不清。（1）放權錯位。主要表現在審批權下放與地方經濟社會發展不相符，放權針對性、有效性不強。（2）放權有水分。在行政審批改革過程中，通過集中清理審批項目、“負面清單”流水線等形式，市場配置資源的基礎性作用不斷增強。然而，審批改革的成效與社會感覺卻存在一定差距，改革滯后于經濟社會發展的問題依然比較突出。行政審批改革成果存在“水分”，有的地方搞數字游戲，玩表面權力“合并”，達到減少審批的目的。（3）放權不完整。行政審批制度改革過程中，有些部門不但不想削權，還變著法攬權。（4）滋生大量腐敗行為。審批本質上是政府的市場監督行為，是對市場機會資源的分配。審批制度存在很多不規范之處，產生了很多暗箱操作行為，容易滋生腐敗，產生“上有政策下有對策”的怪圈沒有突破。

2.市場活力受限。由于行政審批的不規范、直接配置、流程繁瑣，容易導致市場釋放的活力不足，民間組織缺乏積極性，使宏觀經濟和國內市場較大的潛力未能真正發揮出來。首先，行政審批權力保護通過行政審批實行部門保護、地方保護，形成行政性壟斷，阻礙了市場經濟體系中完整統一的國內市場的形成。其次，行政審批的審核事項繁多、辦理復雜，“辦個事、創個業要蓋幾十個公章”等，在一定程度上削弱了小微企業、民間團體的積極性。最后，行政審批采取直接配置資源的形式，這勢必對市場配置資源的決定性作用產生消極影響。

3.社會對放權的承載能力有限。在放權過程中，仍然存在公民、下級政府部門和社會組織的可承接能力不足，形成“放下權力，下級政府接不住”、“交給市場、社會不能自我約束”的尷尬局面。如果盲目或超前放權，不結合社會實際承載能力，那么改革并不會帶來根本性的轉變，甚至會造成市場和社會的混亂。我國相當長的一段時間都處于一種“大政府”、“弱社會”的模式下，政府包攬一切，社會自主管理權限發展不起來，社會中介組織的生存空間被深度擠壓，最終導致經濟效益低下、社會公眾極不滿。

二、政府、市場與社會三維視角的行政審批制度改革必要性

當前，建立社會主義市場經濟需要打破政府、市場、社會三者“零和博弈”傳統思維模式，使之形成相互增進的“正和博弈“模式。

從橫向上看，行政審批制度不僅僅是單純的行政體制改革問題，還觸及到深層次的經濟體制、政治體制等改革問題。因此，在改革進程中都不能單向看問題，而應該宏觀把握三者，厘清三者關系，否則會出現“牽一發而動全身”的蝴蝶效應。從縱向歷次改革的進程上看，行政審批的改革都是在一定社會、背景下進行，若脫離實際情況必然會導致與時代相脫離。

從結構上看，以政府、市場與社會為視角分析行政審批制度是將其放入三者的穩定模式中進行。將行政審批制度作為核心問題，以政府、市場、社會作為三個頂點，從而構成三角形穩定框架，促成改革的最終取向。

三、理順政府、市場與社會權力，構筑行政審批制度“加減乘”新模式

1.“小政府”的減法模式。減法就是減掉“贅肉”，把管不好、不該管的統統減掉。在十八大報告中指出，深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。通過“小政府”減法模式的角色轉變要讓政府意識到主要職責在于掌舵，而不在于劃槳，要站在宏觀的角度進行有意識的行政審批制度改革，對行政權力及其職能進行系統化整合，搞好服務、協調、監督等職能。因此，打造權力轉型的“有限”政府主要通過以下幾個途徑：（1）放權內容系統化。放權的內容應更加全面、綜合、系統。放權不僅側重于由中央到地方的至上而下放權，也應側重由內向外的放權，將權力更多放于市場、社會，讓民間組織、團體去承接。從而形成向下、向外相結合的系統化放權內容。（2）放權角度宏觀化。從微觀干預減為宏觀調控。取消和下放行政審批制度改革是政府減少對微觀經濟干預、發揮市場自身效率的重要體現。把權力下放，表明“壯士斷腕”的決心。同時，應把重點轉移到創造良好發展環境、維護社會公平正義、監管市場有序進行。做到市場能辦的，多放給市場；社會能做的，就交給社會做。

2.“強社會”的加法模式。實現社會協同，是整合社會管理資源，建立新型社會管理格局的重要途徑。因此，應運用加法模式增強社會“肌肉”，強健“體能”，加強其應該承擔與管理的職能。（1）培育和提升社會組織能力，以滿足行政審批制度改革的承接需求。若政府放權給社會組織，但社會組織由于自身能力不足無法接受其全力就會導致資源的浪費。從而演變成“只有形式沒有內容”的偽改革，社會組織“權力加身”后變身的“二政府”。因此，在呼應政府改革的同時，社會組織也應不斷提升自身的承接能力，順應政府改革的潮流。（2）建立獨立法治體系為社會參與提供保障與支持。獨立法制體系作為公共事業管理領域的強心劑。在公民、社會組織參與行政審批的過程中，法治是主心骨。應把社會參與納入到法制體系建設的一個環節中去，為公民與社會的參與提供保障。（3）必須充分發揮公民和社會組織在公共事務管理服務中的主體作用。現代行政權呈現出多元化的發展趨勢，國家行政機關已不是唯一行使行政權的主體，其行政權部分地歸還于社會主體讓“萬能政府”回歸“有限政府”，告別過去“重審批、輕服務，重準入、輕監管”的行政審批制度，建立“少審批、重服務，寬準入、嚴監管”的新制度。同時，加強政府與社會組織之間的分工、協作以及不同社會組織之間的相互配合。公眾參與既有利于在社會事務管理中得到群眾的支持，又能有效地實現人民當家作主。

3. “活市場”的乘法效應。在過于嚴格的行政審批制度下，市場活力未能得到有效激發。汪玉凱教授指出，“中國政府正在減少過度行政干預，將更多的主動權、決定權交給企業，交給市場。”要重視市場的乘法效應，以行政審批制度改革推動市場經濟繁榮。（1）減少行政審批事項，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。十八屆三中全會中指出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”就是要確立一個社會主義市場經濟必須遵循市場經濟的一般規律，凡是由市場配置的就要由市場決定。長期以來，過多的政府行政審批不僅加大了交易成本，也束縛了企業的創新空間。按照現代公共管理理念，政府的核心職能應當是提供公共服務，集中在國防、教育、衛生、基礎設施等容易出現“市場失靈”的領域，并將其他大多數領域都交給市場進行自發調節，以實現資源配置效率的最大化。市場能辦的，多放給市場；讓“看不見的手”充分施展，減少政府在其中的過多干預，讓政府之外的各類主體各盡其能，經濟發展的引擎自然動力充沛。（2）積極培育市場，做好市場調節和公共服務。在公共事業管理領域方面，積極培育市場主體、優化市場環境、促進經濟社會協調發展作為監管的出發點和落腳點，通過依法強化市場監管，努力做好市場監管和公共服務的有效銜接。在行政審批改革中需加大力度，完善市場機制，將可以實行市場化的社會公共服務全部交由社會、市場的力量來解決與管理。

4.政府、市場、社會三元協同，建立行政審批監督長效機制。行政審批制度的成功與否很重要的是其背后是否有強有力的監管。加強監管，應建立一種長效的監管機制，并且，注重監管主體多元化，形成政府監管與社會監管協同并進。在政府監管方面，一是要大力推行行政審批電子監察系統；二是將行政審批工作作為政府績效評估中的一項重要內容納入行風評議和目標責任制考核；三是構建行政問責相關制度。對行政審批工作人員的失職瀆職行為必須進行責任追究，予以相應的懲罰，從而預防類似行為的發生，保障行政審批工作規范有序運行。在社會監督方面，首先應加強公民對監管體系的認識；其次，要不斷豐富監管的主體，使各類社會組織和公眾主體都成為監管主體的一部分，與當地政府的監管機構形成互補關系。

30多年的轉型改革使政府治理模式發生了深刻的變革，目前已從政府嚴格排擠市場并深入控制社會的全能主義治理模式中走出，初步形成了政府、市場和社會的三元并存與互惠共生的現代治理模式。當前，建立社會主義市場經濟需要打破政府、市場、社會三者之間的“零和博弈”的傳統思維模式，從而形成相互增加的“正和博弈”模式。[基金項目：福建省科技廳2013年軟科學項目（2013R0114）； 教育部2013年人文社會科學研究青年項目（13YJCZH228）]

（作者單位：福州大學經濟與管理學院）