政府應急管理的科學決策

張秀芹

政府應急管理是風險管理的一種，其主要包括應急措施的制訂、事件識別、緊急反應、應急對策、處置、救援、善后及評估等一系列的管理行為。當出現各種災害時應如何采取科學的決策，怎樣建設應急管理體系，在面臨環境、技術風險等帶來的災害時，社會大眾如何承受環境、技術風險已成為應急管理的重要目的。

一、應急管理科學決策在預防和處置突發公共事件中的地位和作用

1.應急管理決策是突發公共事件處置的前沿核心。當前，由于各種突發事件頻發，各級政府紛紛建立危機應急管理機制，就未來可能發生的危機事件的事前預警系統、事中的處置效果、危機事件應對的善后等環節作出規制，而在地方政府應急管理體系中，處于最核心地位的則是應急管理的科學決策過程。

2.應急管理決策水平關系到突發公共事件的處置效能。政府應急管理決策水平如何，直接影響著決策的質量和效果，另外，應急管理決策層的素質、決策手段以及決策前期對突發危機的真實情況和發展態勢的掌握等，與應急管理決策水平都有著十分緊密的聯系，從某種程度上講，面對突發事件時地方政府的決策水平影響決策質量的高低，而突發事件的處置效能又與決策質量密不可分。

二、地方政府應急管理決策的現狀

1.觀念陳舊，主體單一。實踐中，一些地方政府在對突發事件作出應急管理決策時，仍然采用行政慣性思維模式，觀念比較陳舊，對政府機構和所屬部門的力量依賴性強，另外，對非政府組織在應急管理決策中發揮的作用認識和重視不足，從而造成應急管理的主體較為單一，社會大眾對應急管理的參與程度低。

2.條塊分治，缺乏整合。地方政府轄區內總是有這樣那樣的中央直屬、省市直屬的單位。而長期以來我國在危機應急管理方面一直采用的是分災種分行業的管理模式，對于應急管理的職責、銜接配合等沒有明確的界定，“條”管理的單位，“塊”不干預，反之亦然。條塊分治情況下，面對突發公共事件，縱向無法直達，橫向缺乏聯系，決策難以有效執行。

3.經驗決策，缺乏科學。在以往發生的突發事件中，地方政府在進行決策時的失誤主要有：處置時忽視專家咨詢、專業知識指導、決策支持系統（DSS）的輔助決策作用，往往依靠行政命令、行政指導，帶有強烈的個人感情色彩。

三、建立地方政府應急管理決策的新模式設想

1.事前（預案規劃階段）決策模式。基于實際需要，事前決策模式的主要內容包括：（1）前期決策的任務（目標）。①組織機構整體框架設計、專業分工、責任落實。設立最高領導機構：市（縣）突發公共事件委員會，應急管理協調各專業委員會；設立常設辦公機構——市（縣）應急管理工作辦公室。②審定突發公共事件應急預案體系。應急預案體系首先必須有明確的指揮系統，即在突發危機事件中，誰應該是指揮者，誰應該輔助指揮，誰應在第一時間報告等一系列指令的上傳下達過程必須清晰，以便在突發事件出現時快速作出反應，其次，確立啟用現場外應急隊伍的方法；再次，構建事態評估與應急決策的程序。（2）前期決策使用的原理和方法。應急管理中面對的都是社會經濟系統中用數學模型無法進行精確描述的復雜型、復合型問題，網絡層次分析法即適應這種決策的需要。如為預防并及時處置大型油庫可能發生的火災災害，消防部門則應在油庫附近地段設立一個消防中隊。（3）事前決策支持系統。事前決策支持系統包括專業委員會或專家咨詢組；人工智能決策支持系統。

2.事中（應急處置階段）決策模式。（1）事中決策的方法。決策屬于非規范決策，決策目標追求“相對滿意”結果，確定“實際可行”方案。目標順序：保證人民生命——減少財產損失——縮小社會影響。①現場分析決策法。決策者“在進行政策工具的具體選擇時，往往不能適當地多花一些時間來做分析的工作”。政策分析人員必須區分優先的次序、風險的大小、成本效益的多少，不僅要看當前的，也要看將來的。對每一選項，政策分析人員必須了解它使用的詞匯，支持者、反對者和提出建議和實施的時間表。②直覺決策法。運用該種決策方法進行決策時，需要依賴于決策者的直覺以及已有的知識和經驗。通過直覺決策，能夠防止“貽誤戰機”，造成公眾生命和財產的重大損失，以及發生更加嚴重的次生和衍生災害。（2）事中決策的分析論證。事中決策的分析論證也包括可行性論證和逆向論證，逆向性論證也即反向論證，即從相反的角度去論證決策的不可行性。

3.事后（恢復重建階段）決策模式。事后決策的任務（目標）主要包括：（1）調查與評估。通過比較執行管理活動的資源消耗和所獲得的利益來確定某一項政策的實際施行效果。（2）恢復重建。啟動恢復計劃和措施，組織開展各種善后工作，開始實施各項恢復重建工作。

四、地方政府應急管理科學決策的政策建議

1.加快應急管理預案體系建設。進行風險分析和應急能力評估，為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料，提供劃分預案編制優先級別的依據。

2.運用網絡平臺和技術支持提高應急管理決策水平。從應用整合、業務整合和數據整合三個層面建設應急信息處置平臺，使分布于不同地理位置、不同行業、不同領域的領導和專家組成統一協同工作的虛擬指揮中心。通過應急減災信息系統，虛擬指揮中心可以控制不同的企業應用，處理不同的業務流程，控制不同的數據資源。重視決策支持系統在應急管理決策中的作用，注重聽取和采納專業委員會和專家的意見和建議，提高應急管理決策的科學化程度，改進決策質量。

3.構建柔性行政指導的應急管理新格局。在憲法、法律和規則允許的限度內，各級政府和行政機關在處置突發危機事件中，需要以人為本，采取積極適度、剛柔相濟的應急管理措施，選擇采用“勸告、說服、警示”等行政指導措施，與各項行政指令相配合，尋求行政相對人同意或協力，從而實現處置危機應對的行政目標。目前，在我國現有的關于公共危機安全管理的應急法律法規中，并未明確確立行政指導措施。筆者認為，今后我國在修訂現行的應急管理法律法規或在條件成熟時，應完善或通過立法將行政指導納入應急管理法律規范，內容應主要包括行政指導的原則、方式、程序、監督、責任、救濟等。同時，要充分實現行政指導措施在應急管理中的積極作用，還需完善行政指導的運行機制，創造其運行的良好環境，盡量避免其負面效應，為創建更加完善的應急法制體系提供理論支持。

4.落實績效考核與責任追究機制。應急管理作為一項系統性工程，往往牽涉到政府管理工作的方方面面，各地、各部門由于對應急管理的重視程度存在差異，以致于當前我國各地的應急管理進展不平衡，因此，我國在應急管理中應該實施績效評估，發揮其示范帶動、宣傳推動、考核促動的作用，可以確保應急管理政策措施執行無盲區、無弱化。績效評估作為政府應急管理制度創新和有效管理的工具，能夠使政府在行政管理各環節實現行政資源的合理配置和使用，從而避免應急管理資源的重復建設和鋪張浪費，實現降低行政成本和提高行政效率的目的。因此，構建并完善應急管理績效考評與責任追究體系是當前的重要任務之一。

5.重視網絡輿論危機應急工作。網絡公共輿論在表達社會大眾的思想和感情方面發揮著巨大的作用，同時，網絡公共輿論也是政府了解民意、體察民情的重要途徑之一，因此，對待網絡輿論危機不能采用簡單的封和堵的辦法，而應樹立與時俱進的原則與方針，快速搶占先機。為此，政府應重點把握四個方面的原則：第一，開誠布公原則，工作中有差錯就虛心、坦誠地接受媒體的輿論監督，以人為本，出發點是為老百姓的切身利益，而不是為了謀求個人政績或某些少數人的私利，一切都沒有什么隱瞞的，讓廣大老百姓有充分的知情權；第二，及時處理原則，當出現網絡輿論公共危機時，各級政府應在第一時間了解具體事件的發生原因和發展趨勢，并立刻作出回應，占領公共輿論制高點，正確引導公共輿論導向（很多地方沒有處理好突發事件，與沒有做到第一時間處理有直接關系）；第三是依法行政的原則；第四是宜疏不宜堵的原則。

五、把創新社會管理與維護公共安全相結合

1.完善社會治安防控體系。社會治安防控體系建設是構建社會主義和諧社會、促進經濟社會協調發展的保障工程，是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的基礎工程，也是經濟社會發展的迫切需要。要按照科學規劃、分類建設，政府投入與社會投資并重，信息資源共享和綜合利用相結合及“實用、可靠、先進、安全、經濟”的原則，以社會化、網絡化、信息化為重點，推進“天網工程”建設，構建城市立體治安動態監控網絡。

2.健全矛盾糾紛調處機制。當前，我國要構建和諧穩定的社會環境，就需要及時、準確的處理人民之間發生的各種矛盾，將各種社會沖突化解于萌芽之中，使各種利益關系得到平衡。為此，要健全完善調解工作網絡，建立健全矛盾糾紛調處機制，做好群體性事件的預防預測、組織保障、排查、應急、責任落實等，提升地方各級政府的應急管理決策能力和水平。對矛盾糾紛發生的條件和原因認真分析，并掌握各種矛盾發生發展的規律和趨勢，提高對社會矛盾及民間糾紛的預測能力，從而使各級政府能夠主動工作，提前介入，把各種矛盾從源頭上化解，將重大群體性事件的發生扼殺在搖籃中。