怎樣理解義務教育的“基本均衡”

鄔志輝

截止到2011年，我國所有省（區、市）均通過了國家“普九”驗收。2013年5月，張家港、常熟、太倉三市達到了國家規定的義務教育發展基本均衡縣（市、區）評估認定標準；9月，國家教育督導檢查組首次對中西部進行評估認定，并相繼開展了對湖北、新疆、黑龍江、湖南、陜西等省份部分縣（市、區）義務教育發展基本均衡情況的評估。

這些都標志著適齡兒童少年“有學上”問題從根本上得到了解決，這是一項了不起的偉大成就。但是，“上好學”矛盾卻日益凸顯。區域之間、城鄉之間、學校之間辦學水平和教育質量還存在較為明顯的差距，城市擇校和亂收費、農村學生進城和家長陪讀等社會焦點問題持續引發關注。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。”“率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。”

2012年9月5日頒布的《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出，推進義務教育均衡發展的基本目標是：每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障。教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質。學校班額符合國家規定標準，消除“大班額”現象。率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展，縣域內學校之間差距明顯縮小。到2015年，全國義務教育鞏固率達到93%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到65%；到2020年，全國義務教育鞏固率達到95%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到95%。那么，什么是義務教育的“基本均衡”呢？

我認為，義務教育“基本均衡”的政策含義至少包括以下幾個層面：

義務教育基本均衡發展是一個有底線的標準范疇。義務教育是公共產品，是國家依法統一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，所有學校的資源配置都必須達到國家規定的底線標準，低于標準的均衡不是國家追求的發展目標。義務教育基本均衡的底線標準有兩個維度：一是絕對標準維度，即義務教育學校建設與學校服務質量要達到最低標準，它是義務教育發展提出的本質要求。這里又包括兩個方面：從政府對學校的資源配置上看，要保障城鄉義務教育階段每一所學校的辦學條件和資源配置都達到國家最低限度的標準；從學校對學生的教育服務上看，要保障整個義務教育階段學校開齊、開足課程，減輕過重課業負擔，教育質量都達到國家規定的最低要求，使初中生輟學率、學校的班級規模等控制在國家規定的范圍之內。二是相對標準維度，即義務教育均衡發展系數要達到最低標準，它是義務教育發展對橫向差距的容忍度要求。這里又包括三個方面：校際辦學條件和資源配置差距不能超過一定限度；校際教育質量差距不能超過一定限度；不同群體，如進城務工人員子女（隨遷或留守）、殘疾兒童、貧困家庭學生、孤兒、流浪兒童等不同學生群體之間的教育獲得機會不能超過一定限度。義務教育均衡發展是在實現與參照這兩個標準基礎上不斷提高與追求卓越的過程。

義務教育基本均衡是一個橫向的比較概念。比較的參照對象不同，義務教育基本均衡發展的實現層次也不一樣。從政策操作的意義上看，義務教育均衡發展的比較層次有五個：一是校域空間內的群體均衡發展，它涵蓋了性別、民族、宗教、階層、身份、殘障等不同群體之間的均衡發展。二是縣（區）域空間內的校際均衡發展，它涵蓋了不同群體之間、不同學校之間的均衡發展。當前，城鄉學校之間在辦學條件、資源配置、教育質量等方面還存在較大差距，村小和教學點在軟件、硬件條件上均存在明顯不足，應該成為未來基本均衡的戰略重點。三是地（市）域空間內的縣際均衡發展，它涵蓋了不同群體之間、不同學校之間及縣際的均衡發展。雖然縣域內部的差距依然存在，但區縣之間的差距問題成為新的被關注的焦點。我們在調查中發現，有的縣人均教師績效工資只有1.8萬元，而同一地級市內的其他區縣卻高達6萬多元，后者是前者的3倍多。前三個層次應該是到2020年義務教育基本均衡的核心內涵。此外，還有兩個層次是深度均衡的要求，一是省（市）域空間內的市際均衡發展，它涵蓋了不同群體、學校、縣、地市之間的均衡發展；二是國家空間內的省際均衡發展，它涵蓋了不同群體、學校、縣、地市、省份之間的均衡發展。義務教育均衡發展采取的就是由小到大、區域推進的策略。

義務教育基本均衡是一個漸進的發展過程。在不同發展時期，義務教育均衡發展的側重點是不同的。從2010年到2020年，義務教育均衡發展可分為兩個階段：一是初步均衡，二是基本均衡。在初步均衡發展階段，政府對學校的教育資源配置均衡是重點。到了基本均衡發展階段，在教育資源配置均衡空間不斷擴大的同時，重點應逐步轉到學校對學生的教育服務質量均衡上來。在2010年至2015年的初步均衡階段，各級政府應力求在縣（區）域內達到學校教育資源配置的均衡，包括教師資源、教育經費、學校標準化建設等，其中教師資源配置均衡是重點。在2016年至2020年的基本均衡階段，各級政府應保證學校資源配置均衡擴大到省域空間內的同時，在縣域已實現資源配置均衡的基礎上，將重點轉向教育質量的提高，以學校為單位，面向全體學生，提供基本均衡的教育服務。當然，資源配置和質量提升之間并不是矛盾的，兩者可以同時兼得。不僅如此，基本均衡的戰略重點開始轉向學校的特色化發展和向學生提供適合其個性特點的教育。

義務教育基本均衡關鍵在于體制機制的創新。義務教育均衡發展的最大障礙是體制機制障礙。當前，許多地區仍然存在著公辦民助式的學校，這些學校的教師一方面享受政府發放的工資，另一方面又在向學生家長收費。還有一些地區，城鎮教師工資總額遠遠高于農村教師，從而導致邊遠艱苦農村學校難以吸引優秀教師和優秀師范大學畢業生從教。農村學校基本辦學條件不達標，城鎮學校卻在高標準地配置辦學條件，等等。可見，義務教育要實現由“初步均衡”向“基本均衡”的全面推進，必須以相應體制機制改革為保障。

（作者單位：東北師范大學農村教育研究所）