土地資本化與農村金融創新機遇

王曙光+王丹莉

當前農村土地制度存在的問題

我國現行的農村土地制度是一種集體土地所有制下農民擁有承包經營權的制度，在這個制度框架下，集體擁有土地的所有權，從而擁有土地的發包權和處置權，而農民擁有土地的承包權、經營權、收益權和轉包權。這種在十一屆三中全會后逐步形成的農村土地制度，由于承認農民對土地的承包經營權長久不變，從而極大地激發了農民長期投入在土地上的熱情，對于我國改革開放后農業生產的長期穩定起到了至關重要的作用。可以說，如果沒有農村家庭聯產承包制，就沒有我國改革開放的發軔與成功推進。農村土地制度經過30年的不斷調整和固化，我國農村土地承包關系也逐步長期化，接近于我國古代的永佃制，這種穩定的帶有永佃制特征的土地制度在總體上是有利于農村社會穩定和農業生產發展的，應該加以肯定并長期堅持。

但是這種制度在執行運轉過程中存在很多問題，也引發了某些消極的后果。

一方面，由于其面臨的土地制度的歷史條件，這種承包經營權長期穩定的制度在土地流轉權方面存在很大的問題，農民的土地在法律層面很難得到有效流轉，土地流轉的市場機制沒有形成，其法律程序也不清晰、不完善。在這種情況下，農民的經營權就很難轉移到別的主體手中，從而阻礙了農村土地的規模化利用。而由于沒有規模化的利用，就很難形成規模經濟，現代化的農業產業和農業經營方式就很難在現有制度條件下得到發展。小農難以轉化為大農，就難以抵御市場風險，難以融入大的農產品市場，從而難以分享市場收益，導致我國小農經濟下的農戶很難獲得應得的收入，難以分享改革開放和市場化帶來的好處。要使家庭經營向規模化的家庭農場、企業化的現代農業企業和有組織的合作社等現代經營模式轉變，就必須完善土地流轉市場和法律程序，使土地得到集約化和規模化利用。同時，土地流轉方面的障礙也導致我國珍貴的耕地資源得不到有效利用，很多耕地被閑置或者低效使用，遠遠沒有釋放土地應該有的生產力，這對于中國這個土地資源至為稀缺的國家來說是一種巨大的浪費。

另一方面，在原有土地制度下，我國農民所享有的土地權利實際上僅僅是承包權和經營權（其中經營權很難轉讓），農民對現有土地的處置權、抵押權、擔保權等權利還不能充分享受；農民僅僅享有住房的所有權，其住房很難被抵押；農民只享有宅基地的使用權，但其收益權和轉讓權是不完整的，導致宅基地的財產功能難以有效發揮。由于農民不享有承包地的抵押權，土地就難以作為抵押物。土地僅僅作為一種耕種的對象，而不是一種活的資本，農民很難通過對土地的抵押來獲得融資支持。農民不能享有住房財權的抵押、擔保、轉讓，就難以獲得住房的財產性收益。

我國農村土地資本化改革的總體方向

中共十八屆三中全會明確了未來我國農地制度的改革方向，大致包含如下三方面：

賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能。賦予農民這些權能，可以使土地要素得到合理流轉，為現代農業經營體系的構建奠定制度基礎。同時，農民所擁有的抵押和擔保權也可以促使其獲得更多的銀行信貸支持，提升農民進入農村金融市場的能力。農民可以將土地承包經營權入股，組建土地股份合作社，既擴大了生產經營規模，有利于農業的規模化和集約化經營，以及現代農業產業的培育，同時也可以使農民獲得更多的財產性收入。這方面的制度創新，對于那些擁有承包經營權但又在城市務工的農民工而言非常有利，既增加了農民工的收入，又避免了土地的閑置拋荒，可謂一舉多得。

保障農民集體組織成員權利。中共十八屆三中全會決議中提出，要保障農民集體組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份的占有權、收益權、有償退出權以及抵押、擔保和繼承權。

推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。最近一段時期以來，很多地區開展實施了農民住房的確權和頒證工作，農民有了房產證，就可以拿去抵押，可以獲得銀行信貸，這是對農民增收的最大支持。當然，上述改革的推進有賴于一個完善的農村土地和住宅產權市場的構建，來完成土地和住宅產權的確權、登記、定價和交易等諸項功能。

土地資本化給農村金融帶來的機遇

中共十八屆三中全會關于農村土地制度調整的一系列政策框架和設想，其目的有四個：一是實現土地的集約化和規模化利用，促使小農經濟向規模化的現代農業經濟轉型，為農村經營體制的變革奠定制度基礎，這是我國農民真正實現更大規模合作的制度基礎；二是使土地得到更有效利用，避免土地的大規模拋荒，既使農民獲得更多的土地收益，又可以在此基礎上使稀缺的土地資源得到更合理的配置；三是促使農民的土地資產和住房資產轉變為活的“資本”，使農民土地經營權和住房財產權可以實現抵押和擔保等各項權利，增加農民的財產性收益，并使農民獲得更多的信貸支持；四是通過使城市和農村土地同地同權、同地同價，建立城鄉統籌的土地產權市場，促進農村土地征用的規范化，使農民更多分享城鎮化和工業化的收益。

農村土地制度創新和調整的核心是土地的資本化和住宅的資本化，這將對我國農村金融供給帶來極大的積極效應。在原有的農村土地制度下，農民缺乏可以抵押的資產，銀行在考察農民的還款能力和評估銀行信貸風險的時候，通常僅僅是根據農民的信用來考察，這往往使得農村金融機構在給農民貸款的時候心存疑慮。農民幾乎沒有銀行認可的合格的可抵押物，與城市居民可以用自己的合法房產作為合格抵押，從而獲得銀行信貸不同，農民沒有房產證，其承包地也不能抵押，所以銀行的貸款意愿很低。這種情況很難責怪銀行，因為銀行需要控制風險。因此，我們往往把這種因為資金需求方的一些問題而導致的信貸不足，稱之為“需求型金融抑制”。現在，土地的資本化解決了農民抵押物不足的問題。農民可以將農村土地的經營權和住宅產權作為抵押向銀行申請信貸，這就極大地提升了農民的信貸可及性，并極大地推動了農村金融機構向農村的放貸，由此撬動的銀行信貸每年會多達數萬億元，對于我國普惠金融體系的構建意義重大。同時，集體建設用地也可以用來抵押和擔保，這對銀行信貸的撬動能力更大。

農村土地制度變革所引發的農村經營制度的轉型與升級，對農村金融發展提供了更多的機遇。中共十八屆三中全會提出，要通過土地的合理流轉，促進土地向家庭農場、種養殖大戶、合作經濟組織和現代農業企業這四類現代化的農業經營主體集中，這必將促使我國農業經營體制發生根本性的新變革。這些規模化的“大農”的金融需求，比原有的那些原子化的“小農”更旺盛，金融需求的規模更大，類型也更加多元化，這給農村金融機構的擴張和金融產品創新帶來很多機遇。當前，農村金融機構對家庭農場和農民專業合作社以及種養殖大戶的信貸力度還很不夠，其金融產品的開發力度也有極大發展空間。因此，農村金融機構和商業銀行應該加大對土地制度變革后，農村新型經營主體的信貸需求特征的研究，大力開發新的金融產品，以滿足其強烈的金融需求。

在強調土地資本化給農村金融發展帶來的機遇的同時，我們也應該充分認識到，在這個過程中農村金融機構所面臨的風險和挑戰。需要看到，在現有的法律制度和社會保障制度以及市場條件下，農村土地經營權的轉讓還存在很多實際操作層面上的困難，農村住宅的抵押和擔保也存在很大的障礙。如果銀行接受一個農民的土地經營權或者農民的住宅作為抵押物，一旦農民不能還款，則銀行將獲得土地經營權和住宅的產權，由此造成的農民土地經營權喪失和住宅產權喪失的后果是非常嚴重的。如果沒有一個完善的土地評估機制和農村住宅評估機制，土地和住宅的價值很難被科學評估，銀行也很難由此確定其信貸風險和信貸規模。如果沒有一個完善的土地和住宅產權交易市場和規范的交易機制，農民抵押權的實現和土地住宅資本化就很難落地。如果沒有一個完善的社會保障體系，農民在不能還款的情況下就會喪失土地和住宅，其生活就難以保障，農村社會和諧與穩定必然受到影響。而且，中國農民擁有的土地規模非常小，人均一兩畝耕地帶來的收益很低，以這些狹小的耕地作為抵押向銀行申請信貸，對于銀行而言其價值極小，不足以激發銀行發放信貸的熱情。因此，假如仍然以小農的狹小地塊作為抵押物，雖然在理論和法律上可以算是合格的抵押物，但是在現實當中這些微不足道的抵押物所能撬動的銀行信貸是極為有限的。基于這個理由，筆者一直強調，單純試圖以小農土地經營權作為抵押來撬動農村金融需求，在實踐中是很難操作的，這里面既有土地收益低從而抵押價值小的原因，也有社會保障和社會穩定方面的原因。因此，在這方面農村金融機構不要盲目樂觀，而要謹慎研判，謹慎推進，政府也要在產權市場建立和社會保障制度完善方面有突破性和實質性舉動。