玉宇澄清萬里埃西方國家的大氣治理之路

文/劉婷婷 歐陽晨雨

玉宇澄清萬里埃西方國家的大氣治理之路

文/劉婷婷 歐陽晨雨

到過發達國家的人，往往感嘆其優美潔凈的環境，認為“外國月亮更圓”者，其實也不在少數。拋開崇洋媚外之嫌，沒有任何霧霾的大氣環境下，月亮不僅更圓，也更清晰。

然而，從工業革命走來的西方發達國家，也備嘗環境污染的苦果。只是“大江歌罷掉頭東”后，方才實現了人與環境的和諧發展。從馬斯河谷到倫敦煙霧事件，再到洛杉磯光化學煙霧事件，大氣污染的警笛早已響起，立法成為有力的法寶利器。

從馬斯河谷到倫敦的深刻教訓

從1930年12月1日開始，比利時被一片大霧所覆蓋。在工業云集的該國馬斯河谷地區出現逆溫層，霧層尤其濃厚。在這種氣候反常變化的第三天，當地居民有數千人呼吸道發病，出現流淚、喉痛、聲嘶、咳嗽、呼吸短促、胸口窒悶、惡心、嘔吐等癥狀。

在這起污染事件中，共導致63人死亡，為同期正常死亡人數的10余倍，死者多為年老和有慢性心臟病與肺病的患者，竟然許多家畜也未能幸免于難。尸體解剖結果證實，刺激性化學物質損害呼吸道內壁是致死原因。

在馬斯河谷事件發生的次年，曾有人指出“如果這起事件發生在倫敦，那么倫敦公務局將為3200人的死亡負責”。極其不幸的是，此話被言中，22年后的倫敦煙霧事件，后果更為嚴重。

1952年12月5日開始，逆溫層籠罩倫敦，連續數日寂靜無風。由于毒霧的影響，不僅大批航班取消，甚至白天汽車在公路上行駛，都必須開著大燈。因人們看不見舞臺，室外音樂會也取消了。

當時，倫敦正舉辦一場品牌牛展覽會，350頭牛中有52頭嚴重中毒，14頭奄奄一息，1頭當場死亡。倫敦市民也對毒霧產生反應，許多人感到呼吸困難、眼睛刺痛，發生哮喘、咳嗽等呼吸道癥狀的病人明顯增多，進而死亡率陡增。

從12月5日到12月8日，短短四天里，倫敦市死亡人數達4000人。12月9日之后，由于天氣變化，毒霧逐漸消散，但在此之后兩個月內，又有近8000人因為煙霧事件而死于呼吸系統疾病。與歷年同期相比，多死亡3000—4000人。

1952年倫敦煙霧事件，是20世紀重大環境災害事件之一，被作為煤煙型空氣污染的典型案例，進入多部環境科學教科書。但是，這起煙霧事件并非首次發生。據史料記載，倫敦最早的有毒煙霧事件可追溯至1837年2月，至少200名倫敦市民因此死亡。

1952年的這起悲劇性事件，引起當局的重視，成為解決大氣污染的契機。經過認真分析研究，英國政府出臺多項燃料使用規范，制定禁止工廠排煙的基準，1954年制定《倫敦市法》，1956年與1968年出臺了《大氣凈化法》。

不過，盡管采取了有力的立法舉措，但是環境污染的慣性還在繼續。1956年、1957年和1962年，又連續發生了多達12次嚴重的煙霧事件，直到1965年后，有毒煙霧才從倫敦銷聲匿跡。

歐盟：清潔空氣的一攬子計劃

比利時和英國的深刻教訓，得到了歐盟的認真汲取。在過去30年里，歐盟著力建立一整套立法框架，積極控制空氣污染物。尤其在過去10年里，二氧化硫排放量下降了80%到90%。1999年，歐盟首次頒布空氣質量標準指令，要求各成員國強制執行。根據2008年新指令，到2020年，歐盟各成員國PM2.5含量須在2010年的基礎上，平均降低20%；到2015年將城市地區的PM2.5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。

2013年，歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計劃，對主要空氣污染物制定了更為嚴格的排放上限，預期到2030年可減少5.8萬人非自然死亡，12.3萬平方公里的生態系統免于氮污染，1.9萬平方公里的森林生態系統免于酸性侵蝕。

除立法對空氣指標進行限制外，歐盟還采取有力措施，就污染問題進行問責。按照歐盟規定，在對違規現象提出通報批評或警告后，相關成員國須及時回復，并在歐委會書面警告后兩個月內準備應訴。一旦進入法律程序，成員國將面臨巨額經濟損失。

2014年2月20日，歐委會就指控英國，違反了歐盟二氧化氮排放標準，如果英國汽車排放超標沒有更嚴格的治理措施，將面臨歐洲法院的判罰。除了英國，歐盟還要求盧森堡、比利時、葡萄牙等國在治理大氣污染方面采取更加積極的改進措施。

美國：里程碑式的清潔空氣法案

美國洛杉磯光化學煙霧事件，甚至早于倫敦。從上世紀40年代初開始，每年從夏季至早秋，只要是晴朗日子，洛杉磯上空就會出現淺藍色煙霧，使人眼睛發紅，咽喉疼痛，呼吸憋悶、頭昏、頭痛。

1943年以后，這種煙霧更加肆虐。僅1950－1951年，美國因大氣污染造成的損失就達15億美元。1955年，因呼吸系統衰竭死亡的65歲以上的老人達400多人；1970年，約有75%以上的市民患上了紅眼病。

為了查出導致事件的真正原因，有關方面作了積極努力，甚至招募專家學者研究煙霧成因。1950年，加利福尼亞州科技中心的著名生物學家哈根·史密斯發表論文《洛杉磯空氣污染問題》指出，機動車尾氣污染才是洛杉磯光化學煙霧的罪魁禍首。

光化學煙霧不僅是洛杉磯獨有。1948年10月，美國賓夕法尼亞州工業小鎮多諾拉發生一起嚴重的霧霾污染事件，兩天內造成20人死亡，7000人致病。1953年11月的一場霧霾導致紐約至少170人死亡；1963年“倫敦殺人霧”侵入紐約，奪去至少200條生命；1966年11月底，一場黑色霧霾籠罩紐約長達數天，至少169人因霧霾而死亡。1974年5月，華盛頓特區的霧霾天氣持續近三個月。

為了克服化學煙霧，美國舉起了法律的達摩克利斯之劍。1955年7月14日，美國國會通過聯邦第一部空氣污染防治法律——《空氣污染控制法》。1960年，美國政府制定《聯邦機動車法》，旨在應對機動車輛造成的空氣污染。1970年4月22日，2000萬民眾在全美各地舉行了聲勢浩大的游行，呼吁保護環境。這一草根行動最終促成了1970年具有里程碑意義的《清潔空氣法》修正案。

通過持之以恒的努力，美國形成了以聯邦《清潔空氣法》為基本法、由《空氣污染控制法》和《大氣質量標準法》構成的專門法律體系。在立法博弈中，聯邦政府有關權力得到加強，全美統一空氣質量標準得以建立。

特別是從1997年開始，美國設立了一套專門針對PM2.5的新標準以及監測站點，全天候24小時對空氣質量監測，關于PM2.5標準在逐步提高。1997年，美國發布PM2.5級標準的時候，年均值為15微克/立方米，日均值為65微克/立方米。事隔10年修改這個標準之時，日均值到了35微克/立方米。

正是這種近乎苛刻的嚴格標準，推動了美國大氣環境好轉。從上世紀到現在，美國空氣質量已獲得極大改善。美國環保署近期報告顯示，40多年經濟總量翻了兩倍，空氣污染卻降低了70%。

日本：“排污企業沒有出路”成全民共識

上世紀六七十年代，日本也曾遭遇嚴重的空氣污染問題。位于日本伊勢灣西岸的四日市，1955至1963年間，相繼興建了三座石油化工聯合企業，每年排出大量的硫氧化物、碳氫化物、氮氧化物和飄塵等污染物，造成大氣嚴重污染。據四日市醫師會調查資料證明，在嚴重污染的鹽浜地區，患支氣管哮喘的人數比非污染的對照區高2至3倍。

1967年后，日本相繼制定《公害對策基本法》、《大氣污染防止法》，對排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物含量進行嚴格限制。1970年，日本國會對《大氣污染防止法》和《水質污濁防治法》進行修訂，特別是刪除了“經濟調和條款”。次年，環境廳得以增設，環保執法力度進一步加大。

隨著相關環保法律的出臺，日本政府加大懲罰力度，引入“直罰制”。有關部門在對排污企業檢查發現，如果存在違反環保法律行為，可直接實施包括作為刑事案件立案等懲罰措施，無需先發出“改善命令”。

與中國有關公益訴訟躑躅不前的局面大相徑庭，依據日本《公害紛爭處理法》，幾乎所有公害受害者提起的訴訟結果，基本都是排污企業敗訴。正是這些鮮活案例教育了日本民眾和企業，使得“排污企業沒有出路”，成為全日本共識。由此帶來的是，環境的全面改善，霧霾開始遠離城市。

然而，悲催的是，在大洋的彼岸，令人窒息的霧霾仍包圍著大小城池，還好，實質性的變革已經開始。