揮起法治“金箍棒”

劉婷婷+歐陽晨雨

2013年1月1日到29日，一個史無前例的“重霾日”。一些地區(qū)霧霾日數(shù)為24天，僅五天沒有“黑云壓城”。除北京之外，天津、河北、河南、山東等多個地區(qū)也被灰霾所籠罩。

為了應對極端惡劣的空氣，北京緊急啟動了更嚴格的防控應急措施，主要在機動車、工業(yè)、燃煤、揚塵四個方面，政府帶頭停駛30%的公車，加大對大貨車遺撒、尾氣超標等查處力度，讓百余家重點排污企業(yè)、規(guī)模較大的排污企業(yè)停產(chǎn)。

頗為嚴厲的措施，折射出政府鐵腕治污的決心和態(tài)度，但并非釜底抽薪的良策。從長遠來看，只有拿起法治的武器，才能有效驅散霧霾。

修法留住藍天

代表民聲的“兩會”，自然不會放過霧霾這個關鍵詞。

第十、十一屆全國人大代表，重慶市律師協(xié)會會長韓德云曾連續(xù)七次向全國人大提交建立官員財產(chǎn)申報與公示制度的建議，答復是“正在積極開展工作”“適時向全國人大提出立法建議”“結合實際對制度設計進行了研究論證，并已經(jīng)著手起草建議稿”等，卻遲遲未見實際“戰(zhàn)果”。但是，與之形成鮮明對照的是，霧霾立法在短短的時間內(nèi)，就迅速轉到了討論立法的環(huán)節(jié)。來自社會公眾的強烈支持，讓霧霾立法罕有異議。

2013年1月29日上午，在新浪微博擁有千萬粉絲之眾的北京市人大代表潘石屹發(fā)起了相關投票，呼吁盡快出臺《空氣清潔法案》，近3萬人參加投票，超過98.8%的網(wǎng)民支持立法。

在2012年年初的河北省“兩會”上，一份“關于改善和提高省會大氣環(huán)境質量的建議”被列為政協(xié)會議“一號提案”。2013年11月，《四川省灰霾污染防治辦法》向社會公開征求意見，獲得投票數(shù)居前三。在12月5日該省政府法制辦召開的立法項目聽證會中，“治霾辦法”同樣成為專家學者和法律工作者呼聲最高的擬立法項目。

2014年年初，剛從國外出差回來的陳光標，熬夜錄完了一段音樂視頻——《立法治霧霾》。“睜開眼睛看看環(huán)境，空氣已變奢侈品；當醫(yī)院如此擁擠，富裕有何意義？只有立法才能治理，健康一刻都等不及；減少排放依法執(zhí)行，讓環(huán)保先于經(jīng)濟”，意圖盡在字里行間。

既不是全國人大代表，也不是全國政協(xié)委員的陳光標，已是連續(xù)14年旁聽“兩會”。這次，他不僅推出了歌曲《立法治霧霾》“建言”，還準備了長達2000字的文字建議《制定〈霧霾防治條例〉，依法治理霧霾》。

在強大的公民力量推動下，地方相關立法有如雨后春筍。2013年1月29日，北京市發(fā)布《大氣污染防治條例（草案送審稿）》，面向公眾征求意見。這部環(huán)保法規(guī)明確，遇到大氣嚴重污染等環(huán)保突發(fā)事件，可責令排污單位停產(chǎn)，部分機動車停駛；在一定區(qū)域內(nèi)機動車擬限行；停車三分鐘車輛應主動熄火；超四級風停止拆除工程等。

不到半年后，四川省出臺的《灰霾污染防治實施方案》也作出規(guī)定，如控制秸稈焚燒、整治揚塵污染、加強燃煤和油煙污染治理、加強機動車污染控制、控制高耗能高污染項目建設、淘汰落后產(chǎn)能、加強重點行業(yè)污染治理以及加強生態(tài)建設等。

2014年2月20日，陜西省委書記、省人大常委會主任趙正永強調(diào)，除了有計劃地關停一部分西安周邊污染較大熱電廠外，“應該為治理霧霾天氣專門立法，從源頭上防止污染”。

除了上述省份外，山東、江蘇等省份也出臺了若干地方性法規(guī)，對霧霾治理進行專項立法。不過，盡管這些地方性法規(guī)起到了“探路者”作用，但也有一些痼弊難以克服。比如，地方性法規(guī)效力有限，空氣污染單靠某個城市，即便下猛藥也難以去除頑疾。事實上，北京空氣不僅僅在于城市污染，也與周邊地區(qū)污染物傳輸有關。倘若不能斬斷污染源，就難以在一個層面取得成效。

從國家立法層面看，存在三條進路。一是對以環(huán)境法為核心的法律制度體系進行修繕，將防范大氣污染內(nèi)容納入；二是另辟蹊徑，在生態(tài)文明建設領域構建一部統(tǒng)攬全局的國家法律；其三就是出臺“空氣清潔法”，明確各方在空氣治污中的責任，形成“跨區(qū)域聯(lián)動”效應。

環(huán)境公益訴訟的困局

需要正視的是，1986年《大氣污染防治法》就已經(jīng)出臺，但自2000年以來卻一直沒有重新修訂。2010年，環(huán)保部將修訂的《大氣污染防治法》草案提交給全國人大法制辦，但至今未列入立法計劃。

牽一發(fā)而動全身。如果《大氣污染防治法》得以修訂，與之相關的《環(huán)境保護法》、《行政訴訟法》等法律也亟待有所突破。

環(huán)境公益訴訟，始終是一個難以攻克的關口。2014年3月，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬元的消息引發(fā)熱議，這也成為全國首例個人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護公益訴訟案件。

對于許多石家莊居民而言，面對300多的API空氣污染指數(shù)似乎都已麻木，因為爆表情況屢有發(fā)生。不過，該市新華區(qū)的李貴欣卻反應強烈，拿著一份行政訴狀到裕華區(qū)人民法院申請立案，讓市環(huán)境保護局成為了被告。李貴欣訴求其依法履行治理大氣污染職責，并賠償損失。按照《行政訴訟法》規(guī)定，環(huán)保部門履行保護職責不力，公民可以起訴。但是，原告能否以侵權為名要求環(huán)保局賠償，還沒有定論。目前，就霧霾問題而言，還難以確定責任主體和責任份額。

霧霾來源復雜，加之氣象影響，排放主體眾多，確定責任實屬不易。如依據(jù)環(huán)保法規(guī)，需明確污染受害者和致害企業(yè)。但就本案的霧霾污染而言，誰是污染主體尚不清楚，很難去找特定企業(yè)賠償。按照誰排放誰承擔民事賠償責任之原則，環(huán)保局并不是造成損害的直接侵權主體。要求職能部門賠償1萬元，計算標準和依據(jù)，也都是一個問題。

單就受損害事實舉證看，便有不小難度。如被告予以否認或提出異議，就需原告拿出監(jiān)測結果予以反駁。對于缺乏財力和技術支持的原告，無疑是個碩大的攔路石。

從環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀看，國家立法和司法仍有很大提升空間。盡管《民事訴訟法》修訂時，對環(huán)境民事公益訴訟做出了原則規(guī)定，但指出要專門環(huán)境保護立法予以規(guī)定，而目前環(huán)境保護立法卻缺乏規(guī)定；《行政訴訟法》對環(huán)境行政公益訴訟還沒有規(guī)定。正在修訂的《環(huán)境保護法》，雖然規(guī)定了全國性環(huán)保社團組織的訴訟權利，但到目前，該法畢竟還沒有正式通過，由誰提起環(huán)境保護公益訴訟，目前還沒有統(tǒng)一答案。

從之前的實踐看，在環(huán)境保護公益訴訟上的嘗試，有如“九龍治水”，有的由環(huán)保廳局提起，有的由檢察院提起，有的由中華環(huán)保聯(lián)合會等組織提起，當然也有個人來提起的，但還缺乏統(tǒng)一的模式。基于地方保護主義，一些地方黨委和政府給法院施加壓力，也對環(huán)境保護公益訴訟造成了困難。由此看來，李貴欣對霧霾提出的訴訟，實在不令人樂觀。假使有了法律依據(jù)，環(huán)境公益訴訟就不是難題，在公眾監(jiān)督下，霧霾將得到更好遏制。

除了立法、司法，有關部門的執(zhí)法同樣重要。在治理霧霾上，不乏可圈可點之處。在四川省成都市，六個部門聯(lián)合啟動為期五個月的“今冬明春揚塵污染專項整治行動”，率先將揚塵治理納入干部政績考核，每個月都會通報排名倒數(shù)的10個工地、治理效果最差的10個街辦。

2013年12月10日，一張“罰單”令人眼前一亮。按照《遼寧省環(huán)境空氣質量考核暫行辦法》，依據(jù)超標程度，遼寧首次給八個城市開出“霧霾罰單”，罰繳總計5420萬元。

浮出水面的環(huán)境稅

盡管這些舉措體現(xiàn)了政府的治理決心，但也有專家指出，“污染的日趨嚴重，不是沒有法律法規(guī)，而是在于缺乏有效的執(zhí)行，上至國家層面的《大氣污染防治法》，下至各地方的《機動車尾氣排放管理辦法》、《沙塵防治管理辦法》等，基本規(guī)則均已建立，貫徹力度并不如意。

之前，中國人民大學法學院教授、中國環(huán)境資源法學研究會常務理事周珂表示，執(zhí)法不到位、民眾自覺守法意識薄弱等，均是造成大氣污染的原因。但從更深層次看，還在于政績觀不夠端正。有專家指出，我國大面積霧霾天氣出現(xiàn)，主要源于近年來我國經(jīng)濟增長方式的粗放，以資源高消耗、環(huán)境高污染、資金高投入為代價的GDP高速增長，導致大氣嚴重污染。

要治霧霾，先治思想。思想霧霾不除，環(huán)境霧霾也難消除，需要改變的，不僅是官員、企業(yè)，也包括一般的民眾。如果沒有從思想深處刮起一場風暴，霧霾還將繼續(xù)停留在“等風靠雨”中。實踐充分證明，在治理大氣污染問題上，法治并非唯一的良藥，綜合利用政治、經(jīng)濟、財稅、法律等多種杠桿，才能更好地趕走攔路虎。

進入分稅制改革的第20個年頭，環(huán)境稅已浮出水面。今年的政府工作報告提出，做好環(huán)境保護稅立法相關工作。今年“兩會”期間，民進中央建議，在治理霧霾上更多地發(fā)揮市場作用，一方面加大環(huán)境保護投入，另一方面發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，加快環(huán)境稅出臺。

這一說法并非空穴來風，得到了全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂的印證。今年3月9日，據(jù)其宣稱，環(huán)境保護稅法草案由國務院有關部門起草，在條件成熟的時候，會由國務院依法向全國人大常委會提請審議。

環(huán)顧全球，征收環(huán)境稅是通行做法。通過征收這種帶有懲罰性質的稅種，可以讓產(chǎn)生污染的企業(yè)付出更多代價，進而遏制污染的擴大化，消除霧霾發(fā)生的深層障礙。

曾有人表示擔憂，排污企業(yè)會將所繳納稅金列入生產(chǎn)成本轉嫁給消費者，造成“企業(yè)污染社會負擔”怪圈。誠然，短期來看，環(huán)境稅出臺后企業(yè)運營的環(huán)境成本勢必提高，但當前正在深化的結構性減稅政策，也為出臺環(huán)境稅預留了改革空間。

通過綜合清理環(huán)境相關稅費，將排污費等列入環(huán)境稅體系，出臺資源稅、環(huán)境稅以及對節(jié)能企業(yè)必要的財政補貼等綜合措施，企業(yè)整體稅負不會短期急劇上升。從長遠來看，適當?shù)沫h(huán)境稅政策，還將刺激綠色投資與綠色就業(yè)，促進長期經(jīng)濟增長，而與之關聯(lián)的生存環(huán)境，則將受益匪淺。