以改革創新的精神 做好“十三五”規劃編制工作

浙江省發展和改革委員會主任 謝力群

編制“十三五”規劃要把握新形勢、新要求

“十三五”時期是浙江進一步提升全面小康社會水平、加快建設“兩富”、“兩美”現代化浙江的關鍵時期。編制好“十三五”規劃，首先要把思想認識統一到中央對中長期發展趨勢的科學判斷和決策部署上來，準確把握國際國內宏觀形勢，切實提高規劃編制的前瞻性、戰略性和科學性。

“十三五”規劃必須準確把握國際發展環境的新變化。全球金融危機爆發以來，世界多極化、經濟全球化還在深入發展，世界經濟增長格局、國際產業分工、全球投資貿易規則、能源資源版圖和地緣政治環境都在發生新的變化。我們既要充分認識我國發展仍然處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也要準確把握重要戰略機遇期的內涵和條件所發生的變化，在世情變化中占據主動，趨利避害，著力鞏固和延長戰略機遇期。同時，又要從浙江的實際出發，充分考慮國際環境變化對“十三五”發展的影響及應對之策。

“十三五”規劃必須充分體現建設“兩富”、“兩美”現代化浙江的總體要求。從“十二五”規劃實施中期評估和年度監測情況看，全省上下深入實施“八八戰略”，積極推進“五水共治”、“五措并舉”、“四換三名”等經濟轉型升級組合拳，行政審批制度改革加快推進，擴大有效投資取得積極成效，城鄉環境整治推進力度空前，基本公共服務均等化水平明顯提升，規劃確定的目標任務大多數都能完成或超額完成。同時，隨著浙江經濟發展階段性變化，長期累積的結構性和深層次矛盾不斷凸現，推進新型工業化和城市化、突破資源環境瓶頸制約、保障和改善民生的各項任務都十分艱巨。“十三五”規劃需要確保完成三大戰略目標和任務：一是確保省委確定的“干好一三五，實現四翻番”目標的實現，并與提前基本實現現代化的目標相銜接；二是確保全面深化改革各項目標任務的完成，在重點領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，為形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系打下堅實基礎；三是確保轉變經濟發展方式取得實質性進展，經濟轉型升級取得實質性突破，“兩富”、“兩美”現代化浙江建設取得新成效。

編制“十三五”規劃要與時俱進、改革創新

中長期規劃是加強宏觀調控的重要手段，是政府履行職責的基本依據，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”，“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施”。對“十三五”規劃編制工作提出了新的更高的要求。

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，我們與時俱進地推進中長期規劃體制的改革創新，尤其是“十一五”以來對規劃的名稱、指標、內容和編制方法等方面都進行了調整和完善，取得了積極成效。但是，規劃編制和實施還存在不少問題，如各級各類規劃的功能定位不準確、內容交叉重疊、規劃編制程序不規范、實施機制不健全等。“十三五”規劃的編制，要在規劃理念和思路、規劃性質和功能定位、規劃編制方法和程序、規劃內容和表現形式等方面進一步深化改革，加大創新力度。要根據國內外發展環境的新變化、新趨勢，以更寬的視野來謀劃未來，既要堅持全國、全省“一盤棋”的理念，在謀全局中謀一域，也要堅持立足當前謀劃長遠，根據問題導向和需求導向提出戰略舉措，真正使“十三五”規劃更加適應時代要求，更加符合發展規律，更加反映群眾意愿。

（一）強化總體規劃的功能

總體規劃也就是國民經濟和社會發展五年規劃綱要，在各級各類規劃中處于“龍頭”地位，是編制區域規劃、專項規劃和其他規劃的依據。近幾個五年規劃以來，雖然我們對總體規劃進行了多方面的改革完善，但離其應該發揮的功能和作用還存在差距。“十三五”規劃綱要的編制，要著力關注和解決四個方面的問題：

一是科學設定總體規劃目標和指標體系。既要準確把握基本實現現代化的目標要求，又要實事求是，充分考慮需要與可能，還要根據主體功能區的定位設定差別化的發展目標和考核體系等。尤其是要針對浙江經濟發展進入中速增長階段的新特點，更加注重發展的質量和效益，更加注重人與資源環境的協調發展。

二是加強總體規劃的戰略性。圍繞“十三五”經濟社會發展的戰略目標，抓緊開展重點課題研究，明確提出戰略思路、戰略任務、戰略布局和戰略舉措，謀劃一批重大政策舉措、重大改革試點和重點建設項目。

三是調整總體規劃的內容。正確處理好政府與市場的關系，找準規劃的功能定位，在規劃的范圍上不越位、不缺位，使規劃能充分發揮引導市場主體行為、優化資源要素配置的作用。改變規劃內容過多過全、涉及領域過寬的狀況，減少市場機制發揮決定性作用領域的內容，充實和加強公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等政府履行職責方面的內容。

四是增強總體規劃的約束性。進一步改進約束性指標設置，完善節能減排降碳、基本公共服務等指標分解和考核評價方法。強化規劃的空間約束，把省域國土空間規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境規劃等空間管制的基本要求納入總體規劃，通過規劃來調控和引導市場主體的行為。

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（二）突出區域規劃的重點

區域規劃是以跨行政區的特定區域為對象編制的規劃，是統籌區域協調發展的重要手段。“十二五”時期，我們組織編制了浙江海洋經濟發展示范區、杭州都市經濟圈等區域規劃，對于落實國家戰略舉措、推進新型城市化發揮了重要作用。“十三五”編制區域規劃的重點：

一是落實主體功能區戰略的區域規劃。浙江省主體功能區規劃已明確全省國土空間開發的戰略格局，如何進一步推進形成主體功能區布局，需要選擇重點開發和重點保護的區域，組織編制一些區域規劃。

二是提升“五水共治”成果的流域規劃。省委、省政府作出的“五水共治”重大戰略決策，已在全省各地貫徹落實，全面鋪開。要把編制江河流域規劃作為建立“五水共治”長效機制的重要手段，加強水資源開發和保護、人口分布和產業布局的空間管制，通過規劃來調控和規范。

三是統籌區域協調發展的區域規劃。要針對各地經濟社會發展中存在的區域性問題，編制跨行政區、需要統籌發展的區域規劃，尤其是中心城市和產業集聚區、開發區、工業園區等重點區塊，促進資源要素優化配置、實現可持續發展。

（三）做深做實專項規劃

專項規劃是以國民經濟和社會發展的專門領域或特定行業為對象編制的規劃，是政府安排投資和財政預算、審批和核準項目的重要依據。隨著政府職能轉變和簡政放權的不斷深入，在進一步取消和下放行政審批事項的同時，要通過規劃來加強監管，尤其是通過專項規劃的編制和實施，加強對投資項目的調控和管理。編制好“十三五”專項規劃，要改進以下三方面工作：

一是合理確定專項規劃編制的范圍。進一步減少專項規劃的數量，不編或少編市場發揮決定性作用領域的專項規劃，編制的重點是需要政府提供公共產品和公共服務的領域，國土空間開發管治的領域，以及涉及國民經濟發展全局和長遠的戰略性產業發展的領域。

二是提高專項規劃的深度。按照先編規劃、后定項目、再安排資金的工作鏈，加強相關聯的專項規劃之間的銜接，進一步提高專項規劃的質量和水平，增強規劃的可操作性和實效性。

三是規范專項規劃的管理程序。進一步完善專項規劃立項管理制度，改進專項規劃編制計劃，未列入規劃編制目錄的規劃不得編制和發布。同時，把好規劃“出口關”，加強規劃的銜接、協調和論證，切實做好規劃審核審批工作。

（四）積極探索縣級規劃體制改革

縣是我國經濟社會發展的基本單元，縣級規劃在地方規劃體系中的地位十分重要。在省、市、縣三級規劃中，縣級規劃應該成為更貼近群眾、有約束力、操作性強的規劃。按照習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出的要求，國家發改委已會同國土資源部、環保部、住建部開展縣級規劃體制改革試點，省里也在研究推進試點的相關工作。要改變過去各級規劃上下一般粗的狀況，縣級規劃要更多地強化空間布局，把基礎設施、產業發展、公共服務、資源開發、生態環保等項目落到實處，更多地反映與老百姓生產、生活密切相關的內容，成為為人民群眾辦實事的規劃，也就是更加接地氣、更加具有可操作性。在開展這項改革中，要堅持試點先行，以點帶面，穩步推進。有條件的縣（市、區）可以結合“十三五”規劃編制，推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環保規劃的“多規融合”，把經濟社會發展總體目標、戰略任務和空間布局整合在一個頂層規劃中，真正形成一個縣（市）一本規劃、一張藍圖。

編制“十三五”規劃要統籌安排、突出重點

根據規劃編制程序，“十三五”規劃編制工作大體分為三個階段：（1）前期研究階段。主要任務是，組織開展“十三五”規劃前期課題研究，起草“十三五”規劃基本思路。（2）規劃綱要框架形成階段。主要任務是，在深入調研的基礎上，完成“十三五”規劃基本思路，擬定“十三五”規劃綱要框架，組織編制區域規劃和專項規劃。（3）規劃綱要形成和審議階段。主要任務是，按照省委《建議》，組織起草“十三五”規劃綱要草案，經省委和省政府審定后，提交省人代會審議批準后發布。今年是“十三五”規劃的啟動年，工作的重點：

（一）組織開展“十三五”規劃前期研究

擬分兩批組織開展省級“十三五”規劃前期課題研究工作。第一批是委托和選聘課題，由省發展改革委會同省社科聯組織開展面向社會公開選聘“十三五”規劃前期研究課題，主要包括總體思路和12個專題研究，近期通過媒體公開發布；第二批是省級部門研究課題，下半年由省發展改革委會同省委政研室組織開展省級部門“十三五”規劃前期課題研究，為起草“十三五”規劃《建議》和《綱要》提供基礎支撐。

（二）起草形成“十三五”規劃基本思路

在前期研究的基礎上，繼續深化“十三五”規劃重大問題研究，分別召開專家學者、企業家、老同志和省級有關部門座談會，深入市縣調研，廣泛聽取各方面的意見和建議，起草形成基本思路。

（三）制定“十三五”規劃編制體系目錄

為提高“十三五”規劃編制工作的科學性和有序性，今年三季度將組織開展省級“十三五”專項規劃和區域規劃立項申報工作，提出“十三五”規劃編制體系目錄，報省政府審定后印發。并同步開展專項規劃和區域規劃編制的前期工作，便于總體規劃與其他規劃的銜接。納入省級“十三五”規劃編制體系目錄的規劃，原則上要求在2016年底前審批發布。

（四）謀劃“十三五”重大建設項目

建設項目是規劃實施的重要支撐，“以規劃帶項目”是規劃工作鏈的重要環節。在“十三五”規劃思路研究階段，要同步開展重大建設項目規劃的前期工作，及早謀劃提出一批關系全局、影響力大、帶動支撐作用強的基礎設施、公共服務、生態環保、產業發展和民生改善等方面的重大項目，建立“十三五”規劃項目儲備庫。

“十三五”規劃編制工作涉及面廣、任務重、時間跨度大。各級發改部門要在黨委、政府的領導下，組織強有力的班子，依靠有關部門的緊密配合和協同工作，共同編制好“十三五”規劃，向全省人民交出一份滿意的答卷。