英國(guó)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度 評(píng)析與借鑒*

◆葉莉娜

為了促進(jìn)貧困社區(qū)（Disadvantaged Communities）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英國(guó)政府于2002年財(cái)政法案（Finance Act）中，制定了一項(xiàng)新的稅收優(yōu)惠制度，被稱之為社區(qū)投資稅收優(yōu)惠（Community Investment Tax Relief,以下簡(jiǎn)稱為CITR）。基本立法理念是：通過(guò)為向慈善銀行（Charity Bank）和經(jīng)英國(guó)政府確認(rèn)的（Accredited）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)（Community Development Finance Institution，以下簡(jiǎn)稱為CDFI）投資的個(gè)人和公司投資者提供稅收減免，然后由慈善銀行或CDFI向在貧困社區(qū)之內(nèi)經(jīng)營(yíng)或者向貧困社區(qū)投資的企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)貸款等援助業(yè)務(wù)，從而促進(jìn)貧困社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高。英國(guó)政府將該計(jì)劃在2001年10月24日提交給了歐盟。該制度作為一項(xiàng)國(guó)家援助（State Aid Approval），被歐盟所批準(zhǔn)，于2003年生效，于2012年10月到期。為了繼續(xù)這項(xiàng)優(yōu)惠措施，英國(guó)政府對(duì)原制度進(jìn)行了部分修改。主要表現(xiàn)在：第一，為了滿足歐盟對(duì)國(guó)家援助微量要求（State Aid De Minimis Requirements），引入了對(duì)公司投資者可以享受的稅收優(yōu)惠限額（即不超過(guò)20萬(wàn)歐元）條款。①作為歐盟的成員國(guó)，英國(guó)的稅收政策需要服從歐盟微量援助條款(De Minimis Aid)。對(duì)CITR中的公司投資者，規(guī)定了總額不超過(guò)20萬(wàn)歐元的稅收優(yōu)惠限額。見(jiàn) Article 2 of Commission Regulation(EC) No. 1998/2006以及Section220(B), Part 7 of Corporate Income Act 2010。該條款適用于2013年8月1日之后的CDIF投資，且僅僅適用于公司投資者。第二，引入了稅收優(yōu)惠結(jié)轉(zhuǎn)條款。②在2002年的CITR制度中，規(guī)定稅收優(yōu)惠不得結(jié)轉(zhuǎn)。即規(guī)定，不論個(gè)人投資者還是公司投資者，如果某年其應(yīng)納稅額（個(gè)人所得稅或者公司稅）不能充分涵蓋其可以享受的稅收優(yōu)惠，則未享受的稅收優(yōu)惠不予結(jié)轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，差額部分的稅收優(yōu)惠就喪失了。2012年修改后，規(guī)定該超額稅收優(yōu)惠額可在以后可以享受CITR優(yōu)惠的剩余年份內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)。對(duì)于個(gè)人投資者的規(guī)定，見(jiàn)Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；對(duì)于公司投資者的規(guī)定，見(jiàn)Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。該條款既適用于個(gè)人投資者，也適用于公司投資者。最終在2012年預(yù)算中宣布，繼續(xù)實(shí)施該稅收優(yōu)惠制度。

截止為目前為止的實(shí)踐證明，該制度為貧困社區(qū)吸引了大量的投資資金，彌補(bǔ)了貧困社區(qū)建設(shè)資金的缺口。我國(guó)尤其面臨弱勢(shì)群體和貧困社區(qū)發(fā)展資金不足的情況，在當(dāng)前人權(quán)、發(fā)展權(quán)、公平、正義等法治價(jià)值日益突出的條件下，該制度為我國(guó)弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)發(fā)展提供了良好的制度借鑒。因此，筆者認(rèn)為該制度非常值得研究。本文共分為四個(gè)部分：第一部分分析了英國(guó)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的基本運(yùn)作。第二部分評(píng)析了該制度的價(jià)值。第三部分闡釋了我國(guó)引入該制度的憲法學(xué)依據(jù)和社會(huì)基礎(chǔ)。第四部分提出了在立足中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)其予以借鑒。

一、英國(guó)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的基本運(yùn)作①Tax Relief Certificate: Paragraph 12,Schedule 16, Finance Act 2002 and Section 348 Income Tax Act 2007。

（一）社區(qū)投資稅收優(yōu)惠的基本運(yùn)作步驟

第一步，由慈善銀行或者CDFI向政府申請(qǐng)確認(rèn)。慈 善銀行的定義和職責(zé)是不言而喻的。需要說(shuō)明的是CDFI，這是被定義為一種可持續(xù)發(fā)展組織（Sustainable Organisation），其主要目標(biāo)是為處于貧困地區(qū)或社區(qū)的、不容易從其他渠道獲得資金的企業(yè)，直接或者間接提供資金或商業(yè)建議的帶有慈善性質(zhì)的組織。小企業(yè)服務(wù)處（Small Business Service,以下簡(jiǎn)稱為SBS）列出了CDFI被確認(rèn)時(shí)必須滿足的具體標(biāo)準(zhǔn)。這些都體現(xiàn)在申請(qǐng)確認(rèn)時(shí)申請(qǐng)書中。確認(rèn)申請(qǐng)書可以在任何時(shí)候向小企業(yè)服務(wù)處提交，即沒(méi)有確認(rèn)申請(qǐng)的期限。

第二步，由小企業(yè)服務(wù)處下屬的小企業(yè)投資小組（Small Business Investment Taskforce,以下簡(jiǎn)稱為SBIT）對(duì)慈善銀行或CDFI的確認(rèn)材料進(jìn)行審查。主要審查申請(qǐng)人過(guò)去的業(yè)績(jī)、吸收此類慈善性投資的能力、對(duì)貧困社區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)貸款或投資的能力、償還/歸還投資的能力以及管理投資的能力。此外，確認(rèn)材料還要求CDFI確認(rèn)他們的類型——他們是批發(fā)的、還是零售的CDFI。這兩類CDFI具有不同權(quán)限，主要表現(xiàn)在：在一個(gè)確認(rèn)期內(nèi)，某個(gè)零售的CDFI不能核發(fā)全部?jī)r(jià)值超過(guò)1千萬(wàn)歐元的稅收優(yōu)惠證明；某個(gè)批發(fā)的CDFI則不能頒發(fā)全部?jī)r(jià)值超過(guò)2千萬(wàn)歐元的稅收優(yōu)惠證明。

第三步，投資者選擇CDFI進(jìn)行投資。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)確認(rèn)的CDFI的信譽(yù)都比較可靠，但是不同的CDFI會(huì)有不同的專業(yè)投向，這取決于投資者的偏好。此處的投資者，既可以是個(gè)人，也可以是企業(yè)。

第四步，慈善銀行或者CDFI向投資者頒發(fā)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠證明書。在投資者作出投資后，會(huì)收到其所投資的慈善銀行或者CDFI依法對(duì)其頒發(fā)的社區(qū)投資稅收優(yōu)惠證明書（Community Investment Tax Relief Certificate）。該證明書中由CDFI的授權(quán)代表簽字，是投資者據(jù)以向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)稅收減免的證明文件。

第五步，投資者在收到CDFI向其頒發(fā)的投資稅收優(yōu)惠證明書之后，在納稅年度結(jié)束時(shí)，向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，將部分稅收優(yōu)惠額從其公司稅或者所得稅中予以扣除。其中，個(gè)人投資者申請(qǐng)的是個(gè)人所得稅減免，不能用于扣除資本利得稅。而公司投資者申請(qǐng)的是公司稅收減免。

（二）幾個(gè)關(guān)鍵規(guī)則

1.投資者稅收優(yōu)惠計(jì)算規(guī)則

某個(gè)投資者可以享受的稅收優(yōu)惠額，要依據(jù)其在CDFI中的投資額確定。從投資者投入資金到經(jīng)確認(rèn)的CDFI之日起，在五個(gè)年度內(nèi)，每年都有資格享受到其在投資額的5%的稅收優(yōu)惠，五年總計(jì)可達(dá)投資額的25%。但是，這項(xiàng)稅收優(yōu)惠并不是直接退還給投資者的，而是從投資者的個(gè)人所得稅或者公司稅稅負(fù)中扣除的。我們將舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子予以說(shuō)明：②本例關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)期以及結(jié)轉(zhuǎn)金額的計(jì)算，依據(jù)的是將于2013年8月1日之后實(shí)施的規(guī)則。2002年規(guī)則是沒(méi)有設(shè)定結(jié)轉(zhuǎn)期的。對(duì)個(gè)人投資者的具體規(guī)定，詳見(jiàn)Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；對(duì)公司投資者的具體規(guī)定，詳見(jiàn)Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。

假如個(gè)人投資者A于2014年2月向某個(gè)經(jīng)確認(rèn)的CDFI投入了100000歐元的投資，則其在從2014年起的五個(gè)年度（注意不是納稅年度，而是從投資之日起的每個(gè)年度），即2014年、2015年、2016年、2017年和2018年，每年都有資格享受5000歐元的稅收優(yōu)惠（即100000×5%=5000），這五年總計(jì)達(dá)到25000歐元（即5000×5=25000）。詳見(jiàn)下表：

A投資者2014年- 2018年CITR稅收優(yōu)惠及其對(duì)個(gè)人所得稅的影響

如果A是個(gè)公司，則只要將其享受稅收優(yōu)惠抵免的稅種換成公司稅即可。

從例子中可以發(fā)現(xiàn)，雖然A這五年中合計(jì)應(yīng)納個(gè)人所得稅額是25000歐元，而可以享受的稅收優(yōu)惠額也是25000歐元，但A仍然實(shí)際繳納了1500歐元的稅金，這是因?yàn)槠湓?018年稅收優(yōu)惠期結(jié)束后，沒(méi)有充足的個(gè)人所得稅覆蓋稅收優(yōu)惠所致。

2.CITR公司微量援助規(guī)則（CIRT Calculation of De Minimis Aid for Companies）

該規(guī)則將于2013年8月1日起實(shí)施。規(guī)定CDFI的公司投資者在任何三年期間最多只能享受20萬(wàn)歐元的稅收優(yōu)惠。①該條規(guī)則是于2012年12月通過(guò)的財(cái)政法案草案中新加上的條款，僅僅應(yīng)用于2013年8月1日之后的投資，見(jiàn)CTA2010的S220B。即，如果投資者在五年內(nèi)所享受的稅收優(yōu)惠額不超過(guò)20萬(wàn)歐元的限額，投資者每年都可以按照投資額的5%，在五年內(nèi)享受這種稅收優(yōu)惠；如果超過(guò)了微量限制規(guī)則，那么將會(huì)對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行限制，投資者就不能享受每年5%的稅收優(yōu)惠了。限制的引入是為了確保制度服從歐盟對(duì)未通知的國(guó)家援助（Unnotified State Aid）的微量限制。為了計(jì)算之目的，需要考慮所有形式的投資（不論投資的形式是股票還是貸款），按年為基礎(chǔ)計(jì)算。此外，微量限制是以歐元的形式表達(dá)的，為了計(jì)算之目的，在投資日期以及以后的周年，都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換成歐元計(jì)算。

（三）社區(qū)稅收優(yōu)惠的管理規(guī)則

1.對(duì)被資助對(duì)象的監(jiān)管

要求他們的資助對(duì)象是滿足特定標(biāo)準(zhǔn)的“合格企業(yè)”（Qualifying Enterprises），即要求這些企業(yè)必須是處于貧困社區(qū)或者是為弱勢(shì)群體服務(wù)的。具體來(lái)講，可以分為三類：（1）該企業(yè)是坐落在小企業(yè)服務(wù)處所列出的地理區(qū)域。（2）該企業(yè)雖然企業(yè)位于其他區(qū)域，但是參照政府對(duì)弱勢(shì)地區(qū)的確認(rèn)辦法，具有與弱勢(shì)地區(qū)可比的弱勢(shì)水平。（3）企業(yè)服務(wù)的對(duì)象是依據(jù)種族、性別和年齡等方面處于弱勢(shì)的個(gè)人。CDFI下不合格的投資，主要是指對(duì)個(gè)人或者消費(fèi)使用的借款或者投資，比如對(duì)個(gè)人住宅房地產(chǎn)的投資。如果在CDFI確認(rèn)后的有效期內(nèi)，出現(xiàn)將投資資金投向住宅物業(yè)（Residential Property），則可能撤銷其確認(rèn)資格。

2.對(duì)投資資金（Investment Fund）轉(zhuǎn)貸(on-lend)的低限要求

CDFI在吸收了投資者資金之后，對(duì)其得到確認(rèn)日期的每個(gè)周年（注意不是納稅年度）期末都有轉(zhuǎn)貸最低限額的要求。具體規(guī)定是：要求其第一年轉(zhuǎn)貸金額不低于其投資資金的25%，第二年不低于50%，第三年及以后年度，則不低于75%。這是為了確保投資者投向CDFI的資金確實(shí)用于扶助貧困社區(qū)的企業(yè)。舉例說(shuō)明，某個(gè)CDFI吸收了10萬(wàn)英鎊的投資資金，該CDFI必須在第一年轉(zhuǎn)貸至少25000英鎊，第二年至少50000英鎊，第三年及以后至少75000英鎊。如果CDIF的轉(zhuǎn)貸沒(méi)有達(dá)到這個(gè)水平，則可能會(huì)面臨確認(rèn)資格被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。小企業(yè)服務(wù)處會(huì)在該CDFI的每個(gè)確認(rèn)周年檢查其轉(zhuǎn)貸水平，這成了該CDFI能否維持其確認(rèn)資格的重要指標(biāo)之一。

3.融資失敗的后果

CDFI在其確認(rèn)申請(qǐng)書時(shí)，對(duì)其能在CITR下吸引到的投資數(shù)額，一般是經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)查論證的。但金融市場(chǎng)是個(gè)變化較大的市場(chǎng)，仍然有可能發(fā)生CDFI沒(méi)有足額籌措到其確認(rèn)中所要求的投資數(shù)額。英國(guó)規(guī)定對(duì)于這種情況，并沒(méi)有懲罰制度。不過(guò)在審查CDFI的申請(qǐng)確認(rèn)書時(shí)，SBS會(huì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)該CDFI在確認(rèn)前吸引和使用投資的能力。以前失敗的記錄，會(huì)影響其再申請(qǐng)的通過(guò)率，所以，這要求CDFI必須嚴(yán)肅對(duì)待其申請(qǐng)，要對(duì)自己的能力有一個(gè)正確、謹(jǐn)慎的評(píng)估，這樣既可以減少國(guó)家行政資源的浪費(fèi)，也可以為自己后續(xù)的申請(qǐng)?zhí)峁┝己玫幕A(chǔ)。

4.CDFI的報(bào)告要求

CDFI的確認(rèn)可以持續(xù)三年，在此期間，CDFI必須依據(jù)小企業(yè)服務(wù)處的要求，向其進(jìn)行報(bào)告。第一次報(bào)告不晚于確認(rèn)日期起18個(gè)月內(nèi)，接下來(lái)的報(bào)告在確認(rèn)日期的每個(gè)周年的三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行。報(bào)告的內(nèi)容主要證明其滿足了向特定企業(yè)的轉(zhuǎn)貸和投資的要求、滿足了對(duì)轉(zhuǎn)貸和投資的投資比例要求和沒(méi)有超過(guò)對(duì)投資者的最大償還額。在三年之后，CDFI必須再次申請(qǐng)確認(rèn)。三年的確認(rèn)期要明顯短于五年的最低投資期限，較短的確認(rèn)期間是為了使SBS可以對(duì)CDFI進(jìn)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

總之，中小企業(yè)服務(wù)處通過(guò)對(duì)CITR制度下慈善銀行和CDFI的嚴(yán)密監(jiān)管，力求CITR制度的目標(biāo)落到實(shí)處。

二、社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的價(jià)值

（一）符合公平、正義等基本法學(xué)價(jià)值

對(duì)社會(huì)公平的不懈追求是法學(xué)最崇高的理想和最神圣的目標(biāo)之一，也是推動(dòng)人類法制不斷演進(jìn)的強(qiáng)大動(dòng)力。在社會(huì)生活中，弱勢(shì)群體和貧困社區(qū)是各國(guó)均存在的普遍現(xiàn)象。各國(guó)政府均有義務(wù)為弱勢(shì)群體和貧困社區(qū)的發(fā)展提供制度保障。因?yàn)椋饬恳粐?guó)社會(huì)制度是否良好，不是看它在多大程度上保護(hù)了強(qiáng)者的利益,而是看它在多大程度上有利于弱者的發(fā)展。①姜素紅：《發(fā)展權(quán)論》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2006年版，第48頁(yè)。英國(guó)CITR制度，作為稅法中的一個(gè)具體制度，無(wú)疑具有法學(xué)常有的公平、正義等基本價(jià)值，正是這些價(jià)值的存在，證明了該制度的“良法”性質(zhì)。

（二）實(shí)踐意義

CITR制度實(shí)踐意義在于，可以使CDFI和投資者以及貧困社區(qū)都受益。

首先，對(duì)于貧困社區(qū)來(lái)說(shuō)，企業(yè)得到了來(lái)自CDFI的資金援助和管理咨詢，從而能夠促進(jìn)弱勢(shì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是CITR制度的最大的實(shí)踐意義。英國(guó)的實(shí)踐也證明，CITR為貧困社區(qū)提供了大量建設(shè)資金，貧困社區(qū)的企業(yè)從該制度中受益良多。②自從2003年以來(lái)，CITR制度下慈善銀行和CDFI吸收的全部投資為7.2千萬(wàn)英鎊，其中慈善銀行共吸收了CITR下的存款高達(dá)5.33千萬(wàn)英鎊，其放貸的社會(huì)報(bào)酬率高達(dá)投資水平的六倍。

其次，對(duì)于慈善銀行和CDFI來(lái)說(shuō)，一方面，政府為其投資者的投資所提供的稅收減免，為其開(kāi)拓了吸收私人資本的新來(lái)源，有助于提高他們的貸款業(yè)務(wù)的規(guī)模、財(cái)務(wù)可持續(xù)性；另一方面，通過(guò)對(duì)貧困社區(qū)的資金支持，樹(shù)立起良好的社會(huì)形象，有助于其進(jìn)一步擴(kuò)展業(yè)務(wù)。

最后，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，投資于經(jīng)確認(rèn)的CDFI，一方面，可以得到稅負(fù)減免，另一方面，還可以實(shí)現(xiàn)其行善之社會(huì)人屬性。

三、我國(guó)引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度具有憲法學(xué)依據(jù)和社會(huì)基礎(chǔ)

（一）我國(guó)引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的憲法學(xué)依據(jù)

在當(dāng)代，人權(quán)原則開(kāi)始逐步進(jìn)入國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的立法實(shí)踐中。發(fā)展權(quán)雖是一項(xiàng)年輕的權(quán)利，但由于其具有超越于其他人權(quán)的價(jià)值優(yōu)勢(shì)和復(fù)合性人權(quán)要素,決定了發(fā)展權(quán)應(yīng)成為當(dāng)代法制保障的重點(diǎn)。在我國(guó)，發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，已經(jīng)隱含在憲法規(guī)定中。2004年3月14日，全國(guó)人大十屆二次會(huì)議將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。這次修憲的劃時(shí)代意義在于：國(guó)家成為尊重和保障人權(quán)最重要的責(zé)任主體和實(shí)踐者。①林 喆：《人性論、人道主義與人權(quán)研究》，《法學(xué)家》，2006年第6期。但是，作為國(guó)內(nèi)人權(quán)的發(fā)展權(quán)，目前我國(guó)還沒(méi)有完善的實(shí)施機(jī)制。為此，當(dāng)代中國(guó)法制必須作出積極回應(yīng),以發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ),進(jìn)行改革和創(chuàng)新，進(jìn)一步完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，為發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供立法保障。②姜素紅：《論發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑》，《河北法學(xué)》，2006年第3期。因此，將該制度引入稅法領(lǐng)域，是具有憲法學(xué)依據(jù)的。

（二）我國(guó)引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的社會(huì)基礎(chǔ)

1.滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革所需

從原因上來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)很多貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體存在的重要原因在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。對(duì)于那些習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)來(lái)說(shuō)，很多是難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而遭到淘汰的，比如東北老工業(yè)基地大量的下崗工人，這是我國(guó)弱勢(shì)群體存在的原因之一。因此，要通過(guò)提高對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新能力，縮小區(qū)域差異，幫助弱勢(shì)群體自主創(chuàng)業(yè)、走出貧困，實(shí)現(xiàn)他們發(fā)展權(quán)，保障的主體和途徑仍然是市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使貧困地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中成長(zhǎng)起來(lái)，使弱勢(shì)群體最終擺脫其弱勢(shì)地位，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求的。但是，貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體的發(fā)展存在的最大問(wèn)題就是資金投入不足。對(duì)于那些急需資金支持的貧困地區(qū)中小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，資金是阻礙其發(fā)展的最大問(wèn)題。對(duì)于弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)來(lái)說(shuō)，缺乏創(chuàng)業(yè)資金也是關(guān)鍵問(wèn)題。因此，英國(guó)的CITR為我國(guó)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體的發(fā)展權(quán)保障提供了一個(gè)制度借鑒。

2.推進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)公眾參與

充分參與發(fā)展進(jìn)程，是公民的主體意識(shí)表現(xiàn)。而這種主體意識(shí)是公民現(xiàn)代法治理念的重要內(nèi)容。讓相對(duì)富裕的公民和相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)參與到弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)的發(fā)展中來(lái)，這樣才能最終推動(dòng)人的全面發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)公民對(duì)慈善事業(yè)的參與程度在逐年提高。有學(xué)者的調(diào)查研究表明，很多公民開(kāi)始意識(shí)到：“慈善，不應(yīng)是富人的施舍，而應(yīng)該成為每個(gè)人愛(ài)心的體現(xiàn)。”因此，民眾的慈善觀念正在朝向公益慈善的觀念發(fā)展。③在線問(wèn)卷的調(diào)查資料證明，有74%的人認(rèn)為“慈善不應(yīng)當(dāng)是富人的施舍，而應(yīng)成為美國(guó)人愛(ài)心的體現(xiàn)”。林卡，吳昊：《官辦慈善與民間慈善：中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第4期。但是，近些年來(lái)，公眾收入雖然有了大幅度提高，但大多數(shù)公眾仍然不富裕。而我國(guó)公眾素來(lái)有儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，通過(guò)這種稅收減免，可以在投資者利益得到適當(dāng)補(bǔ)償（因?yàn)榭赡軟](méi)有足夠的個(gè)人所得稅享受稅收優(yōu)惠）的前提下，參與到弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，從而解決貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的資金缺口問(wèn)題。所以英國(guó)的CITR制度為我國(guó)慈善事業(yè)公眾參與提供了一個(gè)新思維。

3.符合人的發(fā)展的本質(zhì)屬性需要

人既是發(fā)展的目標(biāo)，也是發(fā)展的能動(dòng)參與者。發(fā)展過(guò)程必須是公民真正參與的過(guò)程，個(gè)人應(yīng)是參與變化的能動(dòng)的主體,而不是利益分配的被動(dòng)的接受者。在法治社會(huì)中，人首先要認(rèn)識(shí)自己是有著獨(dú)立的人格尊嚴(yán)的人,是主體的存在；同時(shí),尊重他人作為人的這種主體性。④姜素紅：《發(fā)展權(quán)視野中的和諧社會(huì)構(gòu)建》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2006年第2期。中國(guó)有句古話“授人以魚，不若授人以漁”，單純的社會(huì)保障制度和捐贈(zèng)等措施不能全面解決我國(guó)弱勢(shì)群體和貧困社區(qū)的問(wèn)題。根本的解決之道是充分發(fā)揮貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的能動(dòng)性，不讓他們做被動(dòng)的社會(huì)保障福利接收者，而是做積極主動(dòng)的發(fā)展者，才能緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平和正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、英國(guó)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度對(duì)我國(guó)的借鑒

（一）規(guī)則的復(fù)雜性和公平性權(quán)衡

英國(guó)CITR規(guī)則相當(dāng)復(fù)雜性，管理任務(wù)也相當(dāng)艱巨。規(guī)則的復(fù)雜性和管理的艱巨性使CDFI及其管理機(jī)構(gòu)，都面臨較大的服從成本和管理成本，從而成為該制度所面臨的困境。但這也是不可避免的兩難選擇：如果規(guī)則過(guò)于復(fù)雜，容易導(dǎo)致過(guò)高的立法成本和服從成本以及監(jiān)管成本；而規(guī)則簡(jiǎn)單，則可能會(huì)留下規(guī)則濫用造成逃避稅空間，喪失稅收的公平價(jià)值。這也是我們引入該制度所必須考慮的問(wèn)題，而如何在立法中對(duì)這兩者進(jìn)行權(quán)衡，力求使成本最小化，則是首要的任務(wù)。

（二）誰(shuí)可以充當(dāng)慈善銀行或CDFI

與英國(guó)相比較，我國(guó)市民社會(huì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)慈善組織普遍存在公信力不足等問(wèn)題。CITR制度對(duì)CDFI提出了較高的要求，至少要求其有吸引投資的渠道、管理投資的能力、自己擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域、償還投資的能力，還需要有適合于弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的專業(yè)人員。目前，我國(guó)還有大量的非營(yíng)利組織沒(méi)有依法建立起完善的內(nèi)部治理制度，組織自身的制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)出很大的隨意性，甚至很多來(lái)自民間的草根組織表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性，有的干脆游離于政府監(jiān)管之外。①胡建鐸：《政府與非營(yíng)利組織制度體系耦合性之省察》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。如何對(duì)這類組織進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管，保證投資者安全，杜絕實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租問(wèn)題，都是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以，短期內(nèi)，筆者認(rèn)為還是不宜由此類組織全面充當(dāng)CDFI，而是由專業(yè)銀行作為CDFI的主體機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，即使市民社會(huì)比較發(fā)達(dá)的英國(guó)，其慈善銀行才是CITR制度的最大使用者。②根據(jù)英國(guó)慈善銀行的報(bào)告，自從2003年以來(lái)，截止2011年3月為止，CITR制度下慈善銀行和CDFI吸收的全部投資為7.2千萬(wàn)英鎊，而慈善銀行共吸收了CITR下的存款高達(dá)5.33千萬(wàn)英鎊，因此，成為主要力量。同時(shí)筆者認(rèn)為可以適當(dāng)選擇部分組織機(jī)構(gòu)嚴(yán)密、公信力較強(qiáng)的官辦慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行中的問(wèn)題，幫助他們改進(jìn)，提高這些組織的管理能力，從而推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)的進(jìn)步。

（三）監(jiān)管問(wèn)題

這是我國(guó)引入該項(xiàng)制度必須要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。如果不能實(shí)施有效的監(jiān)管，就會(huì)使制度的引入流于形式，失去其應(yīng)有的價(jià)值。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置

為了賦予CDFI更大的公信力，英國(guó)對(duì)CDFI的確認(rèn)級(jí)別相當(dāng)高——由政務(wù)大臣（the Secretary of State）最終認(rèn)定。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)的做法，提高CDFI確認(rèn)的級(jí)別。建議由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家稅務(wù)總局及財(cái)政部實(shí)施共同認(rèn)定，其中，以中國(guó)銀監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)，權(quán)力不宜層層下放。

2.審計(jì)問(wèn)題

英國(guó)CITR制度的優(yōu)惠力度相對(duì)較大，由CDFI頒發(fā)稅收優(yōu)惠證明書賦予了CDFI較大的權(quán)限，因此如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其稅收優(yōu)惠證明書的真實(shí)性和合法性審計(jì)，成為監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。這符合該制度的稅法本質(zhì)屬性。因?yàn)椋瑥亩惙ǖ幕驹瓌t來(lái)看，國(guó)家只應(yīng)當(dāng)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供資助，而沒(méi)有義務(wù)對(duì)某種類型的主體提供資助。國(guó)家之所以對(duì)某些主體提供資助，是因?yàn)樵撝黧w提供了準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品是享受稅收優(yōu)惠的唯一條件。③劉劍文，翟繼光：《國(guó)外促進(jìn)科技社團(tuán)發(fā)展的稅收政策評(píng)析與借鑒》，《稅收研究》，2007年第9期。但是，這個(gè)審計(jì)成本可能較大，這再次使CDFI的監(jiān)管工作面臨成本效益的考驗(yàn)。

（四）社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的服務(wù)對(duì)象定位

首先，英國(guó)CITR的服務(wù)對(duì)象是企業(yè)，而不是個(gè)人，因此，經(jīng)確認(rèn)的CDFI所籌措的資金必須用于企業(yè)貸款。這里的企業(yè)也包括個(gè)體戶等以個(gè)人為中心的企業(yè)。從CDFI資金安全的角度出發(fā)，不可避免地，大企業(yè)比小企業(yè)更受CDFI的青睞，而企業(yè)比個(gè)體戶更受青睞。但是，我國(guó)弱勢(shì)群體發(fā)展資助最大的群體還是個(gè)人，如下崗職工等，他們更需要資金支持。因此，如何既保證CDFI資金安全，又保證滿足弱勢(shì)個(gè)體創(chuàng)業(yè)資金需求，成為管理的難題。

其次，英國(guó)規(guī)定CITR投資資金不可以用于資助私人不動(dòng)產(chǎn)，這是因?yàn)镃ITR是針對(duì)企業(yè)和企業(yè)活動(dòng)的制度，而不是不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這一點(diǎn)非常值得我國(guó)借鑒。近年來(lái)房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升，政府多次出臺(tái)抑制房?jī)r(jià)的措施，但都不能從根本上解決問(wèn)題。所以，尤其要注意不能讓此類資金流入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或者個(gè)人房貸中。我國(guó)在立法中宜借鑒此條規(guī)定。

（五）建立社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度下投資流轉(zhuǎn)制度

英國(guó)CDFI規(guī)定投資者可以享受CITR下稅收優(yōu)惠的前提是要將其投資在CDFI內(nèi)保持五年以上，才是合格的投資。但是筆者認(rèn)為，為了確保投資者，尤其是個(gè)人投資者的無(wú)后顧之憂，應(yīng)當(dāng)建立與此相配套的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，使此類投資像國(guó)庫(kù)券等有價(jià)證券一樣，可以上市交易，使投資者若急需資金，可以自由變現(xiàn)，賦予后續(xù)的買方在原投資剩余的年限里享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，從而提高該類投資的活躍程度，這可以吸引更多的投資者進(jìn)行此類投資。

（六）關(guān)于社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)分類管理方面的借鑒

英國(guó)對(duì)CDFI的類型分為零售和批發(fā)兩類。其中零售的CDFI直接為企業(yè)提供資助，批發(fā)的CDFI則是通過(guò)對(duì)其他CDFI投資，由該被投資的CDFI直接貸款或者向企業(yè)投資。這個(gè)由批發(fā)的CDFI所貸款或者投資的CDFI，不必經(jīng)過(guò)小企業(yè)服務(wù)處確認(rèn)。筆者認(rèn)為這一條在中國(guó)不可行，不建議我國(guó)引入這個(gè)規(guī)則，這種信貸必須是直接的。一方面，有利于政府監(jiān)管，減少政府的審計(jì)等成本；另一方面，只有專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的CDFI，才能為弱勢(shì)地區(qū)的發(fā)展提供真正有益的、適合弱勢(shì)地區(qū)的項(xiàng)目，從而真正實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)稅收優(yōu)惠制度的目的。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的CDFI只能對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接資助貸款。

五、小結(jié)

英國(guó)政府此項(xiàng)稅收優(yōu)惠制度的引入是為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)的資金來(lái)源不能滿足貧困社區(qū)的創(chuàng)業(yè)資金需求。其設(shè)計(jì)原理是通過(guò)給予那些向慈善銀行和CDFI投資的企業(yè)和個(gè)人稅收優(yōu)惠，從而鼓勵(lì)更大的私人投資投向貧困社區(qū)。

到目前為止，英國(guó)的CITR制度已經(jīng)運(yùn)行了10余年，運(yùn)行效果良好。它為弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)有益的制度借鑒，為慈善事業(yè)的公眾參與提供了一個(gè)新的思維模式。因此，非常值得我們研究。

就我國(guó)的弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)的發(fā)展權(quán)保障需求來(lái)講，我國(guó)引入該制度既有憲法學(xué)基礎(chǔ)，也有社會(huì)基礎(chǔ)。需要注意的是，我國(guó)目前的金融市場(chǎng)品種還比較單一，市民社會(huì)也不如英國(guó)發(fā)達(dá)，并且中英兩國(guó)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，兩國(guó)也具有不同的歷史文化傳統(tǒng)。因此，雖然該制度有相當(dāng)大的價(jià)值，我國(guó)也確實(shí)有必要引入該制度，但是，我們必須在立足中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，通過(guò)周密的調(diào)查論證，制定更具有實(shí)踐性的制度。這將是理論界和實(shí)務(wù)界的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。因此，本文僅僅希望能起到“拋磚引玉”的作用。