國庫集中支付業(yè)務(wù)運(yùn)行中存在問題的思考

張高希

摘 要：國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以集中支付的方式進(jìn)行資金撥付的預(yù)算資金支出管理制度。它對提高資金使用效率和效益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)起到了重要促進(jìn)作用。本文從目前國庫集中支付運(yùn)行過程中，制度建設(shè)、業(yè)務(wù)操作、風(fēng)險防范三方面存在的問題進(jìn)行分析，提出完善集中支付制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；國庫管理

一、國庫集中支付制度及其取得的成效

國庫集中支付制度，是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過財政支付信息系統(tǒng)和國庫與銀行間資金清算系統(tǒng)，在預(yù)算單位要使用資金時，預(yù)算資金通過國庫單一賬戶體系直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，預(yù)算資金不再層層撥付給各預(yù)算單位，再由預(yù)算單位分散支付給用款人。國庫單一賬戶體系由包括財政部門在中國人民銀行開設(shè)的國庫存款賬戶，稱為國庫單一賬戶，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的“財政零余額賬戶”和為預(yù)算單位開設(shè)的“單位零余額賬戶”等構(gòu)成。直接支付的方式有財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種，分別通過“財政零余額賬戶”和“單位零余額賬戶”與國庫單一賬戶實(shí)現(xiàn)資金清算。具體支付方式是由國庫代理銀行通過兩種零余額賬戶先行支付款項(xiàng)給商品和勞務(wù)的提供者，當(dāng)天再由國庫代理銀行向國庫單一賬戶要款清算，保證財政資金在支付實(shí)際發(fā)生前仍留存于國庫單一賬戶。

我國自推行國庫集中支付制度以來，經(jīng)過多年的運(yùn)行實(shí)踐，國庫集中支付制度在規(guī)范財政資金撥付使用方面成效顯著，它減少了撥付的中間環(huán)節(jié)，方便預(yù)算單位及時用款，提高了資金的使用效率和效益，同時強(qiáng)化了財政資金的支出監(jiān)管和政府的宏觀調(diào)控能力。但隨著改革的深入和銀行支付電子化、網(wǎng)絡(luò)化程度的進(jìn)一步提高，國庫集中支付在運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些值得我們進(jìn)一步探討和解決的問題。

二、國庫集中支付業(yè)務(wù)運(yùn)行中存在的問題

（一）制度建設(shè)方面

1、國庫集中支付制度尚無統(tǒng)一的操作規(guī)定。由于國庫集中支付涉及財政部門、國庫部門、商業(yè)銀行以及預(yù)算單位等部門，事關(guān)預(yù)算執(zhí)行和資金運(yùn)用，目前沒有統(tǒng)一明確的操作規(guī)定，特別是有關(guān)國庫集中支付代理行方面更顯欠缺，不利于集中支付的安全運(yùn)作和協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的操作。一是對國庫集中支付代理銀行的資格認(rèn)定、支付清算和業(yè)務(wù)管理等方面無統(tǒng)一規(guī)定，二是對代理銀行代理行為的監(jiān)管和評價缺乏系統(tǒng)的、操作性較強(qiáng)的檢查辦法。而這些規(guī)定對于規(guī)范代理銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)操作、資金清算以及深化對代理銀行集中支付的監(jiān)督檢查，防范資金風(fēng)險，完善國庫部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能都有重要意義。

2、部分集中支付的執(zhí)行缺乏部門預(yù)算依據(jù)。國庫集中支付與部門預(yù)算是相互配套的，是按照部門預(yù)算和資金使用計劃進(jìn)行給付的。各預(yù)算單位根據(jù)編制完成的部門預(yù)算來確定用款項(xiàng)目和用款時間，并通過單一賬戶體系進(jìn)行資金劃撥。這有利于維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，防止預(yù)算執(zhí)行的隨意性。但現(xiàn)行的年度部門預(yù)算要由財政部門編制，人代會審核通過后再由財政部門實(shí)施，人代會一般在當(dāng)年三月份以前召開，經(jīng)審議后的預(yù)算實(shí)施會更晚一些，這就導(dǎo)致每年初的幾個月通過國庫集中支付對預(yù)算的執(zhí)行，缺乏部門預(yù)算依據(jù)。

（二）業(yè)務(wù)運(yùn)行方面

1、有關(guān)賬戶的使用管理不規(guī)范。一是賬戶管理不嚴(yán)格。在實(shí)際運(yùn)行中存在著預(yù)算單位零余額賬戶未在人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)中備案的情況；存在預(yù)算單位賬戶信息發(fā)生變更時，未及時更新維護(hù)并通知國庫部門，導(dǎo)致集中支付退回業(yè)務(wù)的發(fā)生，影響預(yù)算資金的使用。二是存在混淆賬戶性質(zhì)和用途的現(xiàn)象。個別財政部門混淆賬戶性質(zhì)，將應(yīng)通過零余額賬戶支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)者的資金，通過相關(guān)專戶進(jìn)行過渡支付。三是零余額賬戶在使用中存在不能保證“零余額”的情況。零余額賬戶實(shí)行“先支后付”，當(dāng)日資金清算后要使該賬戶余額為零。從實(shí)際情況看，有的財政部門有意在代理銀行賬戶上預(yù)留部分資金，作為該賬戶墊付資金使用；還有如果代理銀行因意外情況延誤了憑證傳遞，錯過銀行間清算時點(diǎn)后，其所墊付的資金就無法在日終前得到清算，零余額賬戶就產(chǎn)生了余額。

2、集中支付業(yè)務(wù)對賬的有效性不足。國庫集中支付業(yè)務(wù)的對賬是檢驗(yàn)業(yè)務(wù)運(yùn)行準(zhǔn)確性的重要手段。對賬以集中支付代理銀行為發(fā)起方，每月要向國庫部門提供清算賬戶對賬單，核對零余額賬戶資金發(fā)生額，要向財政部門提供零余額賬戶對賬單，核對支付發(fā)生額，向預(yù)算單位提供該單位的零余額賬戶對賬單，核對資金發(fā)生額。在對賬過程中存在的一些問題，影響對賬效果，一是對賬的及時性較差，每月集中對賬一次，核對上月各工作日資金的發(fā)生額，對賬間隔時間較長，不利于及時發(fā)現(xiàn)賬務(wù)不符等情況。二是對賬的效率不高，目前的對賬還是采用以紙質(zhì)對賬單為載體，人工進(jìn)行核對的方式，不僅效率低，而且還易出現(xiàn)遺漏核對的情況。

3、人民銀行對國庫的監(jiān)管職能受到削弱。實(shí)行國庫集中支付后，財政資金的撥付流程發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由從前的人民銀行國庫部門直接將預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)到預(yù)算單位賬戶，變?yōu)橛蓢鴰旒兄Ц洞磴y行通過財政直接或授權(quán)支付的方式將資金支付給商品或勞務(wù)的提供者，最后才與國庫單一賬戶清算資金。這樣，人民銀行國庫部門由過去的主動撥付變?yōu)楸粍忧逅悖瑢︻A(yù)算資金撥付的審核由撥付前直接審核變?yōu)橘Y金清算后的事后審核，造成國庫部門對財政資金使用的合理性、合規(guī)性的監(jiān)督職能弱化。

（三）風(fēng)險防范方面

1、預(yù)算資金存在的違規(guī)支付風(fēng)險。在預(yù)算資金使用方面存在著一是財政部門為回避監(jiān)督制約，在商業(yè)銀行開立多個預(yù)算收入過渡賬戶或財政專戶，將預(yù)算內(nèi)資金提前轉(zhuǎn)移到這些過渡賬戶或財政專戶上，使改變財政資金用途和使用性質(zhì)成為可能。二是有些單位擔(dān)心預(yù)算資金年底會產(chǎn)生結(jié)余，會采用一些違規(guī)方式，提前將不應(yīng)使用預(yù)算資金的支出通過零余額賬戶支出，以避免預(yù)算資金結(jié)余造成下一年度預(yù)算資金計劃的縮減。

2、國庫單一賬戶的支付風(fēng)險和代理銀行的資金風(fēng)險。集中支付代理銀行在辦理集中支付業(yè)務(wù)時，無論是財政直接支付還是授權(quán)支付，對已經(jīng)向收款人辦理了資金轉(zhuǎn)賬，但在向人民銀行國庫清算資金時才發(fā)現(xiàn)國庫單一賬戶余額不足而不能支付時，就形成國庫單一賬戶的支付風(fēng)險。若出現(xiàn)清算金額超過了財政部門向國庫部門提供的支付匯總清單金額，或支付劃款憑證的收款人與實(shí)際收款人不符，或劃款憑證要素不全及填制有誤的情況，國庫單一賬戶不能給代理銀行清算資金時，就形成了代理銀行的資金風(fēng)險。

3、業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)運(yùn)行中存在的風(fēng)險。業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險分為兩個方面，一方面是在財政部門操作系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)向國庫部門傳遞有關(guān)集中支付的資金額度時，其電子信息在雙方操作系統(tǒng)中以及傳遞過程中均未采用加密措施，存在信息泄密和被人為修改的可能，對國庫資金的安全帶來風(fēng)險隱患。另一方面國庫部門用于業(yè)務(wù)核算的會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和其賴以進(jìn)行資金清算的央行大、小額支付系統(tǒng)存在的風(fēng)險，一旦其中任何一個系統(tǒng)由于非法侵入、網(wǎng)絡(luò)堵塞等意外事件而出現(xiàn)故障，都會影響集中支付業(yè)務(wù)的處理，可能產(chǎn)生如資金延誤甚至資金損失的風(fēng)險。

三、進(jìn)一步完善國庫集中支付業(yè)務(wù)的建議

（一）完善配套制度和相關(guān)管理措施

有關(guān)部門應(yīng)不斷完善國庫集中支付制度，以及其他配套制度，制定、修改實(shí)施細(xì)則，細(xì)化相關(guān)操作規(guī)程。加強(qiáng)財政專戶開戶管理，修訂完善賬戶管理辦法，防止不合規(guī)賬戶的產(chǎn)生，加大對零余額賬戶與實(shí)有存款賬戶之間資金劃撥的監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化零余額賬戶的規(guī)范使用。統(tǒng)一對相關(guān)國庫集中支付代理行為的制度規(guī)定，規(guī)范代理銀行的資格認(rèn)證辦法和集中支付業(yè)務(wù)操作流程，完善對代理行為的監(jiān)督檢查辦法，為規(guī)避業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的風(fēng)險提供具有可操作性的制度依據(jù)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算編制的改革

首先從有利于國庫集中支付制度運(yùn)行的角度考慮，財政部門應(yīng)改變預(yù)算編制中預(yù)算科目較籠統(tǒng)、不夠詳細(xì)的情況， 從功能上、性質(zhì)上對預(yù)算科目進(jìn)行規(guī)范分類， 建立多級預(yù)算體系， 使各項(xiàng)支出都有相應(yīng)的科目。其次從預(yù)算編制的時間上，應(yīng)提前著手下年度的預(yù)算編制，避免因時間倉促造成預(yù)算編制粗糙。預(yù)算的實(shí)施時間還可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行跨年制，如可以從四月份起實(shí)施年度預(yù)算計劃，這樣可使預(yù)算在執(zhí)行前就在同級人大批準(zhǔn)通過， 全年預(yù)算的執(zhí)行就有了法律依據(jù)。

（三）規(guī)范預(yù)算單位賬戶管理和集中支付業(yè)務(wù)對賬管理

一是規(guī)范賬戶的開立、變更管理。建立對預(yù)算單位賬戶的開立，實(shí)行國庫部門先行審核賬戶信息資料，確認(rèn)信息的真實(shí)性后，再由賬戶管理部門審批開立的方式，從賬戶的產(chǎn)生開始進(jìn)行控制。二是規(guī)范零余額賬戶使用。根據(jù)零余額賬戶的性質(zhì)和功能，加強(qiáng)對零余額賬戶的管理和檢查。清理違規(guī)賬戶，合理界定資金流動所需使用的賬戶性質(zhì)，確保零余額賬戶使用規(guī)范，日終該賬戶余額為零。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)對賬管理。國庫、財政、代理銀行應(yīng)提高認(rèn)識，認(rèn)真落實(shí)國庫集中支付業(yè)務(wù)賬務(wù)核對制度，嚴(yán)格履行國庫、財政、代理銀行、預(yù)算單位之間的對賬要求，做到對賬及時，有關(guān)發(fā)生額、余額核對正確，發(fā)行不符時及時查明原因。四是依托國庫、財政、代理銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，運(yùn)用計算機(jī)軟件及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)集中支付業(yè)務(wù)對賬系統(tǒng)，覆蓋國庫、財政、代理銀行以及預(yù)算單位間所有集中支付業(yè)務(wù)的對賬，實(shí)現(xiàn)每日對賬和對賬的自動化，確保預(yù)算資金的安全。

（四）加強(qiáng)預(yù)算資金使用的監(jiān)督，防范支付風(fēng)險

要實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的有效控制，防止對預(yù)算資金的違規(guī)使用，應(yīng)從制度設(shè)計、機(jī)制運(yùn)行等方面著手建立健全對集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理體系。在國庫單一賬戶體系的基礎(chǔ)上，規(guī)范預(yù)算支出的支付方式和程序，確保款項(xiàng)支付給有關(guān)商品和勞務(wù)的供應(yīng)單位。加強(qiáng)國庫部門對預(yù)算單位支撥每一筆資金的收款人、收款賬戶、用途等要素的檢查，監(jiān)督預(yù)算資金的使用合規(guī)性。從制度上解決預(yù)算資金使用中可能發(fā)生的截留、擠占、挪用等問題。全面清理撤銷過渡賬戶，防止各預(yù)算單位將暫未使用的資金向其他賬戶上劃轉(zhuǎn)的行為。

（五）創(chuàng)建國庫集中支付監(jiān)管新思路

整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)資源，在財政部門、國庫部門和代理銀行之間建立財政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。進(jìn)一步完善國庫集中支付清算系統(tǒng)，積極推進(jìn)國庫會計集中核算系統(tǒng)與財政集中支付系統(tǒng)的對接，實(shí)現(xiàn)財政資金支付全過程的網(wǎng)絡(luò)化管理和監(jiān)督。依托網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)，事前做好對每筆資金用途的合規(guī)性審核，監(jiān)督各單位每筆資金的流向。事中對資金從國庫單一賬戶的撥付、從代理銀行零余額賬戶的劃撥等方面進(jìn)行跟蹤；事后定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。通過整合、完善、優(yōu)化系統(tǒng)，實(shí)時監(jiān)管國庫資金流向，規(guī)范國庫集中支付行為，強(qiáng)化國庫集中支付風(fēng)險管理，有效發(fā)揮人民銀行的國庫監(jiān)管職能。

（六）提高系統(tǒng)運(yùn)行的抗風(fēng)險能力

運(yùn)用防火墻、身份認(rèn)證、信息數(shù)據(jù)通信加密、電子憑證認(rèn)證、數(shù)字簽名等先進(jìn)技術(shù)，杜絕計算機(jī)非法外聯(lián)，防止非法用戶、病毒侵入計算機(jī)和集中支付業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，保證網(wǎng)絡(luò)通訊安全。針對支付清算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)存在的功能性、操作性缺陷，不斷加以改進(jìn)和完善，提高系統(tǒng)的可靠性和安全性，盡可能將對風(fēng)險的防范措施和業(yè)務(wù)操作制度要求，以計算機(jī)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)的某項(xiàng)功能加以體現(xiàn)，提高控制的自動化水平。建立國庫集中支付系統(tǒng)風(fēng)險與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)系統(tǒng)應(yīng)對意外事件、突發(fā)事件的能力。

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The Reflection on the Problems Existing in the Operation of the Centralized Payment Business of the State Treasury

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The centralized payment system of the state treasury is based on the single account system of the state treasury， and is the budget expenditure management system to allocate funds by way of the centralized payment. It improves the fund efficiency and benefit， and promotes the economic development. The paper analyzes such problems as system construction， business operation and risk prevention which exist in the operation of the centralized payment of the state treasury， puts forward countermeasures and suggestions on perfecting the centralized payment system.

Keywords：central bank；state treasury management

責(zé)任編輯、校對：趙舒怡