國庫集中支付業務運行中存在問題的思考

張高希

摘 要：國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎，以集中支付的方式進行資金撥付的預算資金支出管理制度。它對提高資金使用效率和效益，發展經濟起到了重要促進作用。本文從目前國庫集中支付運行過程中，制度建設、業務操作、風險防范三方面存在的問題進行分析，提出完善集中支付制度的對策建議。

關鍵詞：中央銀行；國庫管理

一、國庫集中支付制度及其取得的成效

國庫集中支付制度，是以國庫單一賬戶體系為基礎，通過財政支付信息系統和國庫與銀行間資金清算系統，在預算單位要使用資金時，預算資金通過國庫單一賬戶體系直接支付給商品和勞務供應者，預算資金不再層層撥付給各預算單位，再由預算單位分散支付給用款人。國庫單一賬戶體系由包括財政部門在中國人民銀行開設的國庫存款賬戶，稱為國庫單一賬戶，財政部門在商業銀行開設的“財政零余額賬戶”和為預算單位開設的“單位零余額賬戶”等構成。直接支付的方式有財政直接支付和財政授權支付兩種，分別通過“財政零余額賬戶”和“單位零余額賬戶”與國庫單一賬戶實現資金清算。具體支付方式是由國庫代理銀行通過兩種零余額賬戶先行支付款項給商品和勞務的提供者，當天再由國庫代理銀行向國庫單一賬戶要款清算，保證財政資金在支付實際發生前仍留存于國庫單一賬戶。

我國自推行國庫集中支付制度以來，經過多年的運行實踐，國庫集中支付制度在規范財政資金撥付使用方面成效顯著，它減少了撥付的中間環節，方便預算單位及時用款，提高了資金的使用效率和效益，同時強化了財政資金的支出監管和政府的宏觀調控能力。但隨著改革的深入和銀行支付電子化、網絡化程度的進一步提高，國庫集中支付在運行中也出現了一些值得我們進一步探討和解決的問題。

二、國庫集中支付業務運行中存在的問題

（一）制度建設方面

1、國庫集中支付制度尚無統一的操作規定。由于國庫集中支付涉及財政部門、國庫部門、商業銀行以及預算單位等部門，事關預算執行和資金運用，目前沒有統一明確的操作規定，特別是有關國庫集中支付代理行方面更顯欠缺，不利于集中支付的安全運作和協調各有關部門的操作。一是對國庫集中支付代理銀行的資格認定、支付清算和業務管理等方面無統一規定，二是對代理銀行代理行為的監管和評價缺乏系統的、操作性較強的檢查辦法。而這些規定對于規范代理銀行國庫集中支付業務操作、資金清算以及深化對代理銀行集中支付的監督檢查，防范資金風險，完善國庫部門預算執行的監督職能都有重要意義。

2、部分集中支付的執行缺乏部門預算依據。國庫集中支付與部門預算是相互配套的，是按照部門預算和資金使用計劃進行給付的。各預算單位根據編制完成的部門預算來確定用款項目和用款時間，并通過單一賬戶體系進行資金劃撥。這有利于維護預算執行的嚴肅性，防止預算執行的隨意性。但現行的年度部門預算要由財政部門編制，人代會審核通過后再由財政部門實施，人代會一般在當年三月份以前召開，經審議后的預算實施會更晚一些，這就導致每年初的幾個月通過國庫集中支付對預算的執行，缺乏部門預算依據。

（二）業務運行方面

1、有關賬戶的使用管理不規范。一是賬戶管理不嚴格。在實際運行中存在著預算單位零余額賬戶未在人民幣銀行結算賬戶管理系統中備案的情況；存在預算單位賬戶信息發生變更時，未及時更新維護并通知國庫部門，導致集中支付退回業務的發生，影響預算資金的使用。二是存在混淆賬戶性質和用途的現象。個別財政部門混淆賬戶性質，將應通過零余額賬戶支付給商品或勞務供應者的資金，通過相關專戶進行過渡支付。三是零余額賬戶在使用中存在不能保證“零余額”的情況。零余額賬戶實行“先支后付”，當日資金清算后要使該賬戶余額為零。從實際情況看，有的財政部門有意在代理銀行賬戶上預留部分資金，作為該賬戶墊付資金使用；還有如果代理銀行因意外情況延誤了憑證傳遞，錯過銀行間清算時點后，其所墊付的資金就無法在日終前得到清算，零余額賬戶就產生了余額。

2、集中支付業務對賬的有效性不足。國庫集中支付業務的對賬是檢驗業務運行準確性的重要手段。對賬以集中支付代理銀行為發起方，每月要向國庫部門提供清算賬戶對賬單，核對零余額賬戶資金發生額，要向財政部門提供零余額賬戶對賬單，核對支付發生額，向預算單位提供該單位的零余額賬戶對賬單，核對資金發生額。在對賬過程中存在的一些問題，影響對賬效果，一是對賬的及時性較差，每月集中對賬一次，核對上月各工作日資金的發生額，對賬間隔時間較長，不利于及時發現賬務不符等情況。二是對賬的效率不高，目前的對賬還是采用以紙質對賬單為載體，人工進行核對的方式，不僅效率低，而且還易出現遺漏核對的情況。

3、人民銀行對國庫的監管職能受到削弱。實行國庫集中支付后，財政資金的撥付流程發生了根本性的轉變，由從前的人民銀行國庫部門直接將預算資金劃轉到預算單位賬戶，變為由國庫集中支付代理銀行通過財政直接或授權支付的方式將資金支付給商品或勞務的提供者，最后才與國庫單一賬戶清算資金。這樣，人民銀行國庫部門由過去的主動撥付變為被動清算，對預算資金撥付的審核由撥付前直接審核變為資金清算后的事后審核，造成國庫部門對財政資金使用的合理性、合規性的監督職能弱化。

（三）風險防范方面

1、預算資金存在的違規支付風險。在預算資金使用方面存在著一是財政部門為回避監督制約，在商業銀行開立多個預算收入過渡賬戶或財政專戶，將預算內資金提前轉移到這些過渡賬戶或財政專戶上，使改變財政資金用途和使用性質成為可能。二是有些單位擔心預算資金年底會產生結余，會采用一些違規方式，提前將不應使用預算資金的支出通過零余額賬戶支出，以避免預算資金結余造成下一年度預算資金計劃的縮減。

2、國庫單一賬戶的支付風險和代理銀行的資金風險。集中支付代理銀行在辦理集中支付業務時，無論是財政直接支付還是授權支付，對已經向收款人辦理了資金轉賬，但在向人民銀行國庫清算資金時才發現國庫單一賬戶余額不足而不能支付時，就形成國庫單一賬戶的支付風險。若出現清算金額超過了財政部門向國庫部門提供的支付匯總清單金額，或支付劃款憑證的收款人與實際收款人不符，或劃款憑證要素不全及填制有誤的情況，國庫單一賬戶不能給代理銀行清算資金時，就形成了代理銀行的資金風險。

3、業務操作系統運行中存在的風險。業務操作系統運行風險分為兩個方面，一方面是在財政部門操作系統通過網絡向國庫部門傳遞有關集中支付的資金額度時，其電子信息在雙方操作系統中以及傳遞過程中均未采用加密措施，存在信息泄密和被人為修改的可能，對國庫資金的安全帶來風險隱患。另一方面國庫部門用于業務核算的會計數據集中系統和其賴以進行資金清算的央行大、小額支付系統存在的風險，一旦其中任何一個系統由于非法侵入、網絡堵塞等意外事件而出現故障，都會影響集中支付業務的處理，可能產生如資金延誤甚至資金損失的風險。

三、進一步完善國庫集中支付業務的建議

（一）完善配套制度和相關管理措施

有關部門應不斷完善國庫集中支付制度，以及其他配套制度，制定、修改實施細則，細化相關操作規程。加強財政專戶開戶管理，修訂完善賬戶管理辦法，防止不合規賬戶的產生，加大對零余額賬戶與實有存款賬戶之間資金劃撥的監督，進一步強化零余額賬戶的規范使用。統一對相關國庫集中支付代理行為的制度規定，規范代理銀行的資格認證辦法和集中支付業務操作流程，完善對代理行為的監督檢查辦法，為規避業務各環節的風險提供具有可操作性的制度依據。

（二）進一步推進財政預算編制的改革

首先從有利于國庫集中支付制度運行的角度考慮，財政部門應改變預算編制中預算科目較籠統、不夠詳細的情況， 從功能上、性質上對預算科目進行規范分類， 建立多級預算體系， 使各項支出都有相應的科目。其次從預算編制的時間上，應提前著手下年度的預算編制，避免因時間倉促造成預算編制粗糙。預算的實施時間還可借鑒國外經驗，實行跨年制，如可以從四月份起實施年度預算計劃，這樣可使預算在執行前就在同級人大批準通過， 全年預算的執行就有了法律依據。

（三）規范預算單位賬戶管理和集中支付業務對賬管理

一是規范賬戶的開立、變更管理。建立對預算單位賬戶的開立，實行國庫部門先行審核賬戶信息資料，確認信息的真實性后，再由賬戶管理部門審批開立的方式，從賬戶的產生開始進行控制。二是規范零余額賬戶使用。根據零余額賬戶的性質和功能，加強對零余額賬戶的管理和檢查。清理違規賬戶，合理界定資金流動所需使用的賬戶性質，確保零余額賬戶使用規范，日終該賬戶余額為零。三是加強業務對賬管理。國庫、財政、代理銀行應提高認識，認真落實國庫集中支付業務賬務核對制度，嚴格履行國庫、財政、代理銀行、預算單位之間的對賬要求，做到對賬及時，有關發生額、余額核對正確，發行不符時及時查明原因。四是依托國庫、財政、代理銀行的業務系統，運用計算機軟件及網絡技術，開發集中支付業務對賬系統，覆蓋國庫、財政、代理銀行以及預算單位間所有集中支付業務的對賬，實現每日對賬和對賬的自動化，確保預算資金的安全。

（四）加強預算資金使用的監督，防范支付風險

要實現對預算執行的有效控制，防止對預算資金的違規使用，應從制度設計、機制運行等方面著手建立健全對集中支付業務的監督管理體系。在國庫單一賬戶體系的基礎上，規范預算支出的支付方式和程序，確保款項支付給有關商品和勞務的供應單位。加強國庫部門對預算單位支撥每一筆資金的收款人、收款賬戶、用途等要素的檢查，監督預算資金的使用合規性。從制度上解決預算資金使用中可能發生的截留、擠占、挪用等問題。全面清理撤銷過渡賬戶，防止各預算單位將暫未使用的資金向其他賬戶上劃轉的行為。

（五）創建國庫集中支付監管新思路

整合現有信息系統資源，在財政部門、國庫部門和代理銀行之間建立財政支付信息網絡平臺，實現信息資源共享。進一步完善國庫集中支付清算系統，積極推進國庫會計集中核算系統與財政集中支付系統的對接，實現財政資金支付全過程的網絡化管理和監督。依托網絡和系統，事前做好對每筆資金用途的合規性審核，監督各單位每筆資金的流向。事中對資金從國庫單一賬戶的撥付、從代理銀行零余額賬戶的劃撥等方面進行跟蹤；事后定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。通過整合、完善、優化系統，實時監管國庫資金流向，規范國庫集中支付行為，強化國庫集中支付風險管理，有效發揮人民銀行的國庫監管職能。

（六）提高系統運行的抗風險能力

運用防火墻、身份認證、信息數據通信加密、電子憑證認證、數字簽名等先進技術，杜絕計算機非法外聯，防止非法用戶、病毒侵入計算機和集中支付業務應用系統，保證網絡通訊安全。針對支付清算系統、業務應用系統存在的功能性、操作性缺陷，不斷加以改進和完善，提高系統的可靠性和安全性，盡可能將對風險的防范措施和業務操作制度要求，以計算機或業務系統的某項功能加以體現，提高控制的自動化水平。建立國庫集中支付系統風險與網絡風險應急預案，增強系統應對意外事件、突發事件的能力。

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The Reflection on the Problems Existing in the Operation of the Centralized Payment Business of the State Treasury

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The centralized payment system of the state treasury is based on the single account system of the state treasury， and is the budget expenditure management system to allocate funds by way of the centralized payment. It improves the fund efficiency and benefit， and promotes the economic development. The paper analyzes such problems as system construction， business operation and risk prevention which exist in the operation of the centralized payment of the state treasury， puts forward countermeasures and suggestions on perfecting the centralized payment system.

Keywords：central bank；state treasury management

責任編輯、校對：趙舒怡