我國城市存量劃撥土地使用權問題及劃撥方式濫用問題的對策

【摘要】我國進入土地有償有期限制度的時代以來，城市發展突飛猛進。但是城市土地權利配置制度依然有著諸多問題，這些問題是城市化進程的阻力，不利于資源的合理配置。我國城市劃撥土地使用權制度面臨兩方面的問題———存量劃撥土地使用權的問題和劃撥方式濫用問題。剖析了兩方面問題的原因，提出了對策。結合劃撥土地使用權制度予以探討，提出對公益事業用地進一步分類處理，進一步利用好城市土地儲備制度治理存量劃撥土地使用權問題。

【關鍵詞】城市劃撥土地使用權；存量劃撥土地；劃撥方式

一、我國現有城市土地使用權制度的問題

隨著市場化、城市化的社會發展，土地資源如今已經成了城市的稀缺資源，這對于城市發展是一個瓶頸，必須調整現有的城鎮土地使用權取得模式。土地是限量的資源，因此要改善現狀，需要改革相應的土地制度以釋放“紅利”。而城鎮存量劃撥土地使用權的問題及劃撥方式濫用問題的解決，能夠釋放出令人驚訝的“紅利”。

1.存量劃撥土地使用權問題

（1）我國城市國有土地使用權現實的分布格局

根據國土資源部的統計數據現實，從2006年到2010年，每年新增的出讓土地面積與劃撥土地面積的比例是7：3，而計劃經濟時代遺留下來的存量劃撥土地面積更是數量巨大。為此《劃撥土地目錄》詳細規定了劃撥土地的適用范圍，嚴格控制劃撥土地取得的項目。但這一規定并沒有針對存量的劃撥土地使用權有系統性的處理辦法，我國城鎮大量的存量劃撥土地是亟待突破的土地資源的問題。

（2）城鎮劃撥土地使用權過量的問題

存量劃撥土地使用權限制了土地市場的發展，也產生了隱形土地市場，造成國家利益的損失。存量劃撥土地使用權也使資源分配不合理，國企與私企在土地資源的分配上存在制度上的區別性對待，這樣不利于市場經濟的進一步發展和完善，一些關系國民公益的產業也沒有了社會力量的支持。

2.濫用土地使用權行政配置的問題

（1）我國城鎮土地使用權配置的現狀

我國國土資源部門官方統計數據顯示：2006年至2010年的全國土地供應總量分別為20.4萬公頃、25.9萬公頃、22.1萬公頃、31.9萬公頃、42.8萬公頃；2006年至2010年的土地出讓面積分別是14.6萬公頃、18.0萬公頃、15.1萬公頃、20.9萬公頃、29.2萬公頃；2006年至2010年的劃撥供應土地面積分別為5.4萬公頃、7.5萬公頃、6.5萬公頃、10.9萬公頃、13.6萬公頃。上述年份劃撥土地占總量百分比分別是26.5%、28.9%、29.4%、34.2%、31.8%。

從以上分析得出，劃撥土地使用權總量逐年提高，劃撥方式配置土地使用權的數量也不斷提升。東部地區是土地使用權配置的主要投向，中西部地區土地供應快速增加，西部的劃撥土地使用權配置增速最快。法律將劃撥土地使用權內含的利益指向公共利益，也就是說不特定的多數人應該獲益，可實際上很難將利益具體量化到不特定多數人的頭上，保障性住房用地、基礎設施等公共利益類用地占劃撥用地總量卻極小，工礦倉儲等經營類劃撥用地所占比例較大。

（2）劃撥方式濫用牽涉的問題

第一，劃撥土地使用權利配置制度不利于地盡其用以及不利于建立統一的土地市場；第二，劃撥土地的土地資源屬性在土地市場完全不能體現，其土地價值不能真實反映到地價上。第三，劃撥土地使用權制度不利于政府財政收入。劃撥土地由于低成本的取得，極大的減少了地方政府的財政收入；第四，減少了農民征地補償的收入。城市劃撥用地主要是來自于農村集體土地征地后劃撥，劃撥土地的成本低，承包農村集體土地的農民補償不足。第五，極大增加了行政管理的成本。國土資源部需要與多個部門聯合管理以防止劃撥土地的不當使用，極大的增加了行政管理成本情況。

二、存量劃撥土地使用權與劃撥方式濫用的原因分析

解決存量劃撥土地使用權及劃撥方式濫用問題的主要矛盾面，在與針對主要矛盾提出解決方案。土地制度雙規制和公益事業單位的模糊界限是導致存量劃撥土地使用權和劃撥方式濫用的兩個重要原因。

1.雙軌并的城市土地使用制度是根本原因

行政劃撥的這種土地使用權配置制度曾一度為我國的工業化立下了汗馬功勞，減少了土地私有制所帶來的經濟發展阻力。市場機制配置資源的大勢之下，靠行政計劃進行生產要素的分配已經效率十分低下了。同時，劃撥土地使用權仍以每年三成多的比例增加，存量劃撥土地使用權數量比重過大。

2.公益事業沒有細化分類是直接原因

國家事業單位是以提供公共服務，增進社會福利的公益社會組織。2012年4月《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布。要求對經營性事業單位以及行政性的事業單位進行分離，對公益性質的事業單位進行分類發展。但公益性質的事業單位也并非與市場毫無聯系，醫院、交通建設、郵政服務等事業單位與市場有緊密的聯系，那么對于這樣有經營要求的公益事業單位，劃撥土地使用權就并非一定適用，《劃撥土地目錄》包含了諸多具有經營性質的公益事業單位，而這一類項目用地卻不宜以行政劃撥方式取得。我國人口眾多，靠國家完全承擔公共服務和提供公共產品是不可行的，需要引入市場機制，調動社會力量來開展公共事業。

三、城市存量劃撥土地使用權過量及劃撥方式濫用問題的對策

土地雙軌制和公益事業單位的模糊界限導致了城市存量劃撥土地過多及劃撥方式濫用的問題，因此，解決城市存量劃撥土地過多及劃撥方式濫用的問題，就需要對公益事業單位進一步細化，明確其取得劃撥土地的界限。此外，城市土地儲備制度是解決存量劃撥用地的一個法寶。

1.采用城市土地儲備制度解決存量劃撥土地使用權問題

存量劃撥土地改制后土地依然閑置，只是以資產的形式讓原有土地單位保留了下來。這是被動的辦法，而應對存量劃撥土地使用權改制問題的目的在于有效盤活土地資源。城市土地儲備制度的設立目的在于將閑置的土地收回儲存，并根據市場需求去盤活存量土地，該制度是政府主動推進的制度。針對存量劃撥土地的問題，應進一步發揮城市土地儲備制度的作用，盤活存量劃撥土地，采用主動的方式進行改制。當前城市土地儲備制度需要更好的公開市場信息，明確招標、拍賣為主的交易方式。對存量土地要廣泛整理收集，做到“統一收購、統一開發、統一規劃、統一出讓”。根據城市發展需求，制定出合理的土地年度出讓計劃。增強政府對于土地市場保持控制能力，預防土地供應短缺現象。建立良好的信息公開機制，保障土地收購、開發、儲備和出讓中的資料和信息發布。

2.剝離具有經營性的公益事業單位項目劃撥供地

（1）劃撥土地使用權取得范圍的調整

重新設計劃撥土地權利取得的替代性制度，以添補轉變權利取得方式的空白，對國有土地使用權取得制度進行調整，通過出讓取得、出租取得、作價投資取得等方式都是具有市場機制的權利取得方式，區別與僵化的劃撥取得。與現有市場性取得方式略有不同之處，對經營性土地、公益性土地、保障性土地進行劃分，使之形成相互區別的土地市場。如人民團體用地、郵政通訊用地、道路廣場、學校醫院用地等等。因為這些帶有公益性質的用地其適用范圍有限，土地用途特殊。這類土地使用權在估價方面會低許多，土地市場交易的價格更是會低很多。而土地權利初始配置制度改革也主要在于將具有經營業務的公益性用地由從前的劃撥取得改為市場性的方式取得。

（2）調整劃撥土地使用權取得范圍的優勢

地方政府財政收入將獲得增長，從前諸多的公益性質用地如今采用市場方式取得用地，雖然土地價格不高，但仍會成為一筆相當可觀的格外財政收入。地方政府土地財政收入的多樣化，有利于增強國家宏觀調控能力。有益處吸引社會力量進入公益事業。體制內外的資源分配不公是阻礙社會資本進入公益事業的重要原因。對公益事業的資源分配適當引入市場機制，有利于在政府引導社會力量參更好的發展公共事業，提供公共產品。

3.劃撥土地使用權取得范圍變化伴隨的問題及應對

（1）財政收支重復的問題

國家財政將公益性質用地專用款項撥給相關組織機構以后，相關機構又繳付于國土資源部門，再次上報給國家財政。簡而言之是從一個人的左口袋掏錢往右口袋裝。形式上雖然如此，但是這樣卻為其它具體行政行為省去更多復雜的程序。用地單位增強了項目用地自主權，減少了劃撥用地一系列復雜的審批程序，單位對于用地的標準更加清楚明確，國土資源部門對此審批干預，顯然不能與用地單位自主選地的效果相比。國土資源部門取得的款項并非重新回到了財政部門，這部分款項將成為地方政府征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等，絕不是重新回歸了國家財政部門。

（2）新土地市場的監管問題

公益性質賣地所取得的款項一定應專款專用，經營性的公益用地的市場價格需要嚴格控制和監管，預防其形成新的腐敗之地。因為重新調整了劃撥土地使用權取得范圍，對土地登記提出更高的要求，需要在土地登記環節確定土地權利的空間范圍、用途、時間等數據，嚴格按照《土地利用現狀分類》進行監督。若改變用途和夸大登記土地使用范圍，則要根據相應的法律法規進行嚴格處理，土地市場的監管面臨著新的挑戰和調整。

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作者簡介：

熊純曦，單位：重慶市渝北區人民檢察，專業：民商法，研究方向：房地產法