農業基礎設施供給不足的根源與破解

郭珍+曾福生

摘要：農業基礎設施供給不足、錯配制約現代農業發展。在分析農業基礎設施供給機制的基礎上，探究農業基礎設施供給不足及錯配的根源，研究結果顯示：中央政府與地方政府之間信息不對稱，地方政府配套資金到位率低，缺乏有效的官員監督機制致使純公共物品屬性的農業基礎設施供給不足。縣、鄉兩級財政拮據，基層官員追求政治晉升，農業基礎設施需求表達機制缺失，導致準公共物品屬性的農業基礎設施供給不足、錯位。兼業農戶與新型農業經營主體對私人物品屬性的農業基礎設施有效需求不足，直接需求不足時，引致需求不足，最終私人物品屬性的農業基礎設施供給不足。基于此，提出構建農業基礎設施供給績效評價系統，深化財政體制改革，強化需求表達機制，壯大新型農業經營主體的對策建議。

關鍵詞：農業基礎設施；供給機制；績效評價；需求表達機制；新型農業經營主體

中圖分類號：F302 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）03-0019-005

我國經濟社會發展正處在轉型期，工業化、信息化、城鎮化快速發展對同步推進農業現代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農產品供給與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳。在地少水缺的資源環境約束下，保障國家糧食安全、增加農民收入、推進農業現代化的要求決定了農業基礎設施在農業生產和經濟社會中具有特別重要的作用。[1]鑒于農業基礎設施的重要性，2004年起連續發布的11個關于“三農問題”的中央一號文件中，對農業基礎設施都有所提及，特別是2008、2011年中央一號文件的關注重點就是農業基礎設施。財政投資于農業基礎設施的規模不斷上升。按照中央政府的意圖，投入于農業基礎設施的資金越多，農業基礎設施供給的數量及質量相應提高，農業自然災害成災率相應降低，能促進農業增產、農民增收。但現實情況卻不容樂觀，農業基礎設施供給不足、錯配，農業水旱災害成災率依然較高，出現這一情況的根源何在，如何破解？本文在分析不同屬性農業基礎設施供給機制的基礎上，探究農業基礎設施供給不足及錯位的根源，彌補現有研究的不足，進而破解其供需矛盾，提高農業基礎設施供給效率，滿足農民需求，以真正發揮農業基礎設施在現代農業建設中的重要作用，促進現代農業更好更快發展。

一、農業基礎設施供給機制分析

農業基礎設施供給機制的實質是農業基礎設施供給中的資源配置方式。農業基礎設施供給機制主要由決策機制、籌資機制、監督約束機制構成。決策機制是指農業基礎設施供給的數量與質量由誰決定，它是農業基礎設施供給機制的基礎。籌資機制指由誰、通過何種方式來負責提供農業基礎設施建設所需資金，這主要涉及供給主體問題。監督約束機制是指對農業基礎設施供給中資金運行的監督以及建成后農業基礎設施使用、維護、管理等一系列問題的監督，它是農業基礎設施有效供給的保證。[2]農業基礎設施是一個復雜的大系統，涵蓋的范圍相當廣泛。根據不同的標準，可以將它看成不同子系統的集合。從產品屬性看，農業基礎設施系統由純公共物品、準公共物品、私人物品三個子系統構成，其中，準公共物品又可細分為接近純公共物品的準公共物品、間接準公共物品及接近私人物品的準公共物品。每個子系統又由更小的子系統構成，層層分解，層次分明。產品屬性不同，其相應的供給機制也不同。

純公共物品屬性農業基礎設施如大江大河治理、農產品流通基礎設施等，具有非排他性、非競爭性、全國性、跨區域性等特點，所需投資巨大，中央政府承擔主要供給責任，其資金來源于中央財政。接近純公共物品的準公共物品農業基礎設施具有地域特征，各地所需要的農業基礎設施的種類、數量差別大，從信息非對稱理論來看，地方政府更了解所管轄地區的農業、自然災害情況和農戶的需求狀況，因此，對于區域性的、與地方農業發展和農戶生活密切相關的農業基礎設施，需要地方政府承擔主要供給責任。接近純公共物品農業基礎設施供給資金來源于地方各級財政。純公共物品屬性、接近純公共物品屬性農業基礎設施供給的數量、種類等與農戶利益息息相關，理當集體決策，但現階段主要是自上而下進行決策，排除了公眾的參與。公共物品屬性農業基礎設施供給中財政資金的使用應受到社會、公眾的監督約束，以提高財政投資效率。間接準公共物品、接近私人物品的準公共物品及私人物品產權歸屬較明晰，供給主體提供相應農業基礎設施時能獲得利潤，在財政資金有限的情況下，這一類型的農業基礎設施企業、農戶進行供給能減輕政府的壓力，私人物品屬性農業基礎設施供給以農戶需求為導向分散決策，資金來源于農戶私人投資或以盈利為目的的機構，其資金的使用效率高，能提高農業基礎設施的供給效率，實現資源的最優配置。

農業基礎設施是一個有機的整體，純公共物品、準公共物品、私人物品是農業基礎設施體系的不同層面，需要相互配合才能發揮作用，任一環節出現問題，都會影響總體效果的發揮。因此，在分析各屬性農業基礎設施供給機制的基礎上，探究各屬性農業基礎設施供給不足、錯配的原因，各個擊破，對實現農業基礎設施的有效供給至關重要。純公共物品屬性農業基礎設施資金來源于中央財政，接近純公共物品的準公共物品農業基礎設施資金來源于地方各級財政，兩者資金來源都是財政，且中央政府供給的農業基礎設施最終要通過地方政府實現，因而其供給不足、錯位的根源有共同點，可以把這兩類農業基礎設施歸為具有公共物品屬性的農業基礎設施。最終將農業基礎設施分為兩大類：政府為供給主體具有公共物品屬性的農業基礎設施，私人為供給主體具有私人物品屬性的農業基礎設施。[3]

二、農業基礎設施供給不足和錯配的原因分析

依照前述農業基礎設施供給機制分析所提供的線索，農業基礎設施供給不足及錯配的原因進一步分析如下。

（一）公共物品屬性農業基礎設施供給不足原因分析

1.純公共物品屬性農業基礎設施供給不足的原因分析

中央政府是純公共物品屬性農業基礎設施的供給主體，但中央政府投入純公共物品屬性農業基礎設施時，不是直接投入，而是通過財政轉移支付給地方政府，由地方政府供給，這將出現“委托代理”問題。有學者研究表明，在專項資金分配環節上，存在著重復設置項目、多頭審批、層層截留等問題，幾乎每一筆專款經過每一層審核都會出現10%～20%的損耗。即使沒有截留，對于具有強烈投資沖動的地方政府而言，資金總是趨于短缺。中央政府財政支持下的一些農業基礎設施項目可能會增強地方政府供給農業基礎設施的興趣。然而，在缺乏有效的官員監督機制，中央、地方政府信息不對稱的情況下，地方官員為了政治晉升，可能將中央農業基礎設施建設專項財政資金用于非農領域。[4]且在純公共物品屬性農業基礎設施供給中，中央政府往往只提供部分資金，一般要求地方各級進行資金配套，但是目前地方各級政府由于各種原因，配套資金的到位率低，對中央的農業基礎設施建設財政資金投入，存在“釣魚現象”。因此，雖然中央政府為了確保糧食安全，實現農業現代化，重視純公共物品屬性農業基礎設施的供給，但在信息不對稱及要求地方政府提供配套資金的情況下，純公共物品屬性農業基礎設施會出現供給不足現象。endprint

2.準公共物品屬性農業基礎設施供給不足、錯位的原因分析

（1）基層政府視角

對于準公共物品屬性農業基礎設施供給，最直接相關的是縣、鄉兩級政府。然而，作為供給主體的縣、鄉兩級政府的供給能力偏弱是當前農業基礎設施供給中的一個突出問題。縣、鄉兩級財政拮據，難以有效承擔起應有的農業基礎設施供給主體的角色。中央財政與地方財政劃分模式與事權劃分模式的不對稱成為基層政府財政困難的體制性誘因。財權上收而事權下移，直接加重了縣鄉政府的財政負擔，造成縣、鄉政府在農業基礎設施供給能力上的欠缺，上級政府有限的轉移支付并不能從根本上解決地方政府的財政困難。且2003年農村稅費改革直接減少了縣鄉財政收入，在支出壓力加大的情況下，縣鄉政府減少了農業基礎設施的資金投入。[5]在經濟發展過程中非農產業對總體經濟增長的貢獻會越來越大，農業對經濟增長的貢獻越來越小，在以GDP增長為主的考核體系下，追求政治晉升的基層政府官員從自身利益出發更傾向于將有限的財政收入用于更能帶來政績的基礎設施，沒有壓力和動力為農業經營主體提供所需的良好的基礎設施。因此，農業經營主體急需的農業基礎設施供給不足與具有明顯政績特征的公共物品“過度供給”并存的現象在我國農村公共物品供給過程中長期存在。[6]

（2）農業經營主體視角

基層政府的目標函數主要是追求公共機構的效用最大化，基層官員的目標函數是追求政治晉升，因此基層政府傾向于通過各種政策規定、下達指令、指標等形式直接決定農業基礎設施供給的規模、結構和程序，在其決策過程中排除農業經營主體及其代理人的有效參與以實現效用的最大化。在這一情況下，農業經營主體必須聯合起來建立完善的需求及利益表達機制向政府表達需求，在政府不愿提供時向政府施壓，以確保地方政府對具有準公共物品屬性農業基礎設施的投入，使政府提供的農業基礎設施能滿足農業經營主體的真正需求。需求及利益表達的有效性是通過組織完成的，組織化程度越高，需求表達就越有力度，越有效；反之，需求表達就越無效，越無力。農業經營主體組織的完善程度直接影響到農民需求﹑利益表達的效果。但現階段，以兼業農戶為主的農戶結構及體制限制使得各種能真正代表農民利益的農民合作組織難以合法成立，即使成立，也受政府管理，因而難以有效擔當農業經營主體利益的代言人，發揮農業經營主體利益聚合、傳遞甚至參與決策的功能。適格代理人的缺失阻滯了農民需求表達的有效性，因此，準公共物品屬性農業基礎設施供給出現不足，或出現錯配，農業經營主體需求得不到滿足。[7]

（二）私人物品屬性農業基礎設施供給不足的原因分析

1.私人物品屬性農業基礎設施最終消費需求不足

農業經營主體是私人物品屬性農業基礎設施的消費者，消費者對某一物品進行消費的決策依據是其帶來效用的大小。農業經營主體消費私人物品屬性農業基礎設施得到的效用是從農業中取得的利潤減去消費農業基礎設施的價格，利潤越低，農戶得到的效用越少，作為理性的經濟人，當效用為零或者為負時，將停止對私人物品屬性農業基礎設施的消費。現階段，從事農業生產的利潤低，且利潤波動大。按照一般經濟學的分析，風險與利潤成正比，但農業有其特殊性，往往面臨的是高風險，低收益。由于高風險低收益，農業經營主體消費私人物品屬性農業基礎設施獲得的利潤很低。另外，隨著經濟的發展，工價不斷上升，農業經營主體獲得農業基礎設施相關服務需要支付更高的價格。且隨著市場化改革，國家對農業基礎設施的投入減少，在集體經濟時期修建的農業基礎設施老化、失修，農戶自己必須投入從事農業生產所需的農業基礎設施，因而從事農業生產的機會成本升高，消費農業基礎設施的機會成本也隨之不斷提高。在從事農業生產獲得的利潤較低，消費農業基礎設施價格及機會成本較高的情況下，農業經營主體消費私人物品屬性農業基礎設施的效用為負，作為理性的經濟人，農業經營主體將不會消費私人物品屬性農業基礎設施。[8]

以上分析的是農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施需求的基本情況，但農業經營主體類型不同，對私人物品屬性農業基礎設施需求有差別。兼業農戶相當比重收入來源于非農業，消費農業基礎設施最終獲得的效用很少或為負，因而對私人物品屬性農業基礎設施基本沒有需求。新型農業經營主體如專業大戶、家庭農場以經營農業為主，由于具有較高的經營管理水平，且經營面積較大，取得的農業收入較高，對私人物品屬性農業基礎設施有需求。但由于新型農業經營主體在發展過程中有諸多制約因素，新型農業經營主體不敢也沒有能力對農業基礎設施投資，因而對私人物品屬性農業基礎設施的有效需求不足。通過上面的分析可知，農業經營主體缺乏消費私人物品屬性農業基礎設施的積極性，具有私人物品屬性的農業基礎設施沒有市場。農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施需求少，農業經營主體是最終的消費者，最終消費者有效需求不足，那么私人物品屬性農業基礎設施的提供者，對私人物品屬性農業基礎設施的引致需求少，因此，私人物品屬性農業基礎設施供給不足。[9]

2.最終需求不足導致農業基礎設施引致需求不足

農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施的需求是直接需求，農業基礎設施供給主體的需求是引致需求，是由直接需求決定的。由于農業邊際收益低，農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施的需求大幅減少，引致需求也隨之減少。農業邊際收益低是投資主體激勵不足、社會資源動員面臨重重障礙的根本原因。農業比較利益低→兼業→對農業基礎設施需求少→引致需求少→私人物品屬性農業基礎設施供給不足→自然災害發生時，遭受損失大→農業比較利益進一步下降，如此陷入惡性循環。私人物品屬性農業基礎設施的最終消費者是農業經營主體，他們由于投資農業收益低而缺乏對私人物品屬性農業基礎設施的需求，而其他主體對私人物品屬性農業基礎設施的需求實際是建立在最終消費需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使農業基礎設施建設作為一個產業陷入全面低迷，從而造成私人物品屬性農業基礎設施供給不足。只有逐步扭轉這一趨勢以改變各個投資主體的效用函數，才能使其產生對私人物品屬性農業基礎設施進行投資的正向激勵。[10]endprint

三、結論及政策建議

中央政府與地方政府之間信息不對稱，地方政府配套資金到位率低，缺乏有效的官員監督機制造成純公共物品屬性農業基礎設施供給不足。縣、鄉兩級財政拮據，基層政府從自身效用最大化出發，忽視農業經營主體的真實需求，傾向于提供具有顯著政績的基礎設施；而現階段以兼業農戶為主的農戶結構使得農戶的組織程度低，農戶對國家相關政策了解少，維權意識薄弱，導致農業基礎設施利益、需求表達機制缺失，最終導致準公共物品屬性農業基礎設施供給不足或錯位。農業比較利益低下，從事農業生產的直接成本和機會成本都很高，兼業農戶對私人物品屬性農業基礎設施的最終需求不足；新型農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施有需求，但數量較少且在發展中受到土地流轉、農業保險缺少的制約，新型農業經營主體對私人物品屬性農業基礎設施的有效需求也不足。農業基礎設施的投資主體（供給主體）對私人物品屬性農業基礎設施是一種引致需求，當直接需求不足時，引致需求不足，從而造成私人物品屬性農業基礎設施供給不足。[11]根據研究結論，提出以下政策建議：

（一）構建農業基礎設施供給績效評價系統

中央政府應建立農業基礎設施供給績效評價機制，一個有效的績效評價系統能夠向中央政府揭示公眾的滿意程度和預期目標的實現程度，而且也能指明農業基礎設施支出決策的改進空間和應采取的后續行動。建立供給績效評價機制，健全以結果為導向的農業基礎設施建設財政資金使用機制，能在一定程度上防止地方政府截留、挪用農業基礎設施建設專項資金。調整地方官員的晉升激勵機制，改變過度強調政府主導經濟建設的傳統治理理念為強調有利于社會和諧穩定的民生為本理念，把地方政府供給農業基礎設施的績效納入政治晉升考核范疇，將農業基礎設施建設資金的使用效率與管理人員的待遇和政治期望值掛鉤，從而提高農業基礎設施供給數量、效率和質量。[12]

（二）深化財政體制改革

事權下移、財權上移導致地方政府特別是基層政府財政緊缺，無力也不愿供給農業基礎設施。因此，應深化財政體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節，逐步取消地方資金配套。一些地方政府不具供給優勢的公共產品，中央政府應承擔主要責任，以確保地方政府財政用到更有優勢的地方。在農業基礎設施供給中，地方政府特別是基層政府更具信息優勢，中央政府應加大對農業基礎設施建設的專項轉移支付力度，確保資金充裕，在建立了以結果為導向的農業基礎設施供給績效評價機制后，地方政府特別是基層政府才能有效供給地方性的農業基礎設施。

（三）強化需求表達機制

從農村和農業經營主體的實際需要出發，建立充分體現農民需求的偏好顯示機制和自下而上的農業基礎設施供給決策機制，確保農業基礎設施供給與需求一致，根除自上而下的供給型決策失誤造成的有限投入損失。要構建這樣的機制，必須強化信息披露，減少信息不對稱性，讓農民更準確地掌握農業基礎設施建設的相關信息，從而提供有價值的意見和建議。同時應提高農業經營主體的組織化程度，建立起真正能代表農業經營主體利益，能有效表達其需求的農民合作組織。通過農民合作組織向政府表達農業經營主體的真實需求，同時監督政府對相關資金的使用，使農業基礎設施供給效率得到提高。在政府忽視農業經營主體需求的情況下，農民合作組織應與政府談判，通過談判保護農業經營主體利益，表達農業經營主體需求。[13]

（四）壯大新型農業經營主體

要使具有私人物品屬性農業基礎設施得到有效供給，應鼓勵發展專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體。有關部門應創造良好的政策和法律環境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場，為新型農業經營主體發展提供配套措施，如完善土地流轉、農業保險市場等，充分利用各類培訓資源，加大專業大戶、家庭農場經營者培訓力度，提高他們的生產技能和經營管理水平，使新型農業經營主體能在政策的支持下，利用規模及技術優勢、管理才能獲得較高利潤。只有從農業生產經營中獲得較高利潤，新型農業經營主體才有能力對私人物品屬性農業基礎設施進行投資或者從其他供給主體購買相關服務，私人物品屬性農業基礎設施才能得到有效供給。[14]

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（責任編輯 明 篤）endprint