我國地方政府債務融資監(jiān)管立法模式選擇問題研究

戴傳利

摘要：我國地方政府債務近幾年急劇膨脹，負債融資發(fā)展已經(jīng)形成不可阻擋之勢。加強對地方政府債務融資監(jiān)管顯得意義特別重大。外國地方政府債務融資監(jiān)管立法模式有三種：分散立法模式、統(tǒng)一立法模式、集中立法模式。考慮具體國情我國應采用第二種立法模式。

關鍵詞：地方政府；債務融資；監(jiān)管；立法；模式

中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）03-0132-004

一、地方政府債務融資監(jiān)管法律界定

地方政府債務是指地方政府所承擔的以地方政府財政為償還保證的債務。世界銀行專家白海娜（Hana Polackova Brixi，1998）創(chuàng)建的財政風險矩陣，把政府債務按照兩個標準分為四種類型：顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱形或有債務。[1]9從經(jīng)濟學角度來看：融資是指為支付超過現(xiàn)金的購貨款而采取的貨幣交易手段，或為取得資產(chǎn)而集資所采取的貨幣手段。從管理學角度的定義為：企業(yè)根據(jù)其資金需求規(guī)模，通過可能的渠道籌措企業(yè)生存和發(fā)展所需資金的行為。[2]地方政府債務融資是指地方政府通過負債的方式而進行的資金融通行為。地方政府債務融資與企業(yè)和個人所進行的融資行為目的、方式、資金用途、償還來源等都有所不同，這是由政府投融資行為公共性、非盈利性等特點決定的。

地方政府債務融資監(jiān)管是指為了防止地方政府過度負債融資，而由人大（議會）、政府及其部門或者行業(yè)自律組織、民間機構(gòu)、社會監(jiān)管機構(gòu)等主體對政府因融資而產(chǎn)生的債務進行監(jiān)督和管理的行為，監(jiān)管對象包括地方政府部分負債現(xiàn)狀和融資活動的事前、事中和事后行為和結(jié)果。融資監(jiān)管的方法采用直接和間接相結(jié)合的組合方式，目的是確保代際公平、財政可持續(xù)性和防范地方政府債務危機，維護金融與社會穩(wěn)定。

地方政府債務融資監(jiān)管法律是指對地方政府債務融資進行監(jiān)督和管理一系列規(guī)則總和。到目前為止，沒有哪個國家有以“地方政府債務融資監(jiān)管法”命名的單行法，但這不代表就沒有對地方政府債務融資的法律規(guī)范。大多數(shù)國家都在公共債務法、財政法、預算法、借貸法、中央與地方關系法、地方自治法、金融監(jiān)管法、證券法、會計法、破產(chǎn)法等法律中規(guī)定了監(jiān)管規(guī)則，如美國州預算法（此外還有證券法、證券交易法等）、巴西財政責任法、印度由第十二財金委員會制定的《聯(lián)邦財政責任和預算管理法案》、墨西哥2000年的地方借貸法則、秘魯《財政責任和透明法》（2003）以及《普通負債法》（2005年）、南非《地方財政管理法案》（2003年）、日本《公共債務法》，等等。邱本教授把市場監(jiān)管法的特征概括為微觀性、強制性、標準化、針對性、直接性五個特點[3]，筆者認為這五個特點可以適用于地方債務融資監(jiān)管，但又要作必要的修正。地方債務融資監(jiān)管不僅僅是對微觀經(jīng)濟的監(jiān)管，也是確保國家宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的需要，是確保國家金融秩序穩(wěn)定和防止系統(tǒng)性財政風險的需要，具有宏觀性，在對地方政府微觀債務融資經(jīng)濟行為監(jiān)管中體現(xiàn)宏觀目標。由于地方政府債務融資監(jiān)管主體的復雜性以及監(jiān)管對象的特殊性，所以有的監(jiān)管主體對被監(jiān)管對象的監(jiān)管具有強制性，如上級政府對下級政府債務計劃的審批與同意，對地方政府債務融資違反法律強制性規(guī)定的責任追究等；但有的監(jiān)管主體對被監(jiān)管對象的監(jiān)管不具有強制性，比如銀監(jiān)會對地方政府債務融資監(jiān)管主要是通過對金融機構(gòu)貸款行為（貸款對象、規(guī)模、貸款風險控制等）等直接監(jiān)管來達到對政府債務融資監(jiān)管的目的，是一種間接監(jiān)管。許多監(jiān)管指標可以量化，比如地方政府負債率等，但有些監(jiān)管效果很難量化，只能達到“大致如此”，“留有彈性”。比如地方政府當年不留財政赤字這個法律標準現(xiàn)在看來過于僵化，與地方政府大型項目的投資實際不匹配，黨的十八屆三中全會提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”的改革目標，是對我國預算法赤字財政禁止的一種突破。

二、地方政府債務融資監(jiān)管立法模式概括

地方政府債務融資監(jiān)管立法是指為了規(guī)范地方政府融資負債行為而進行的規(guī)則制定活動。立法模式是指某一類相同或相似特點的立法方式的理論概括，是以實踐的不同國家立法樣態(tài)為基礎所進行的學術性理論分析。地方政府是相對于中央政府而言的。在聯(lián)邦制國家中，地方政府是指與聯(lián)邦中央政府對應的地方州（市、鎮(zhèn)等）政府。我國的地方政府是指與中央政府——國務院相對應的省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府。通過融資支撐經(jīng)濟高速發(fā)展和解決民生等問題是我國近幾年地方政府普遍的做法，社會的公共空間和流動性大大拓展，政府的監(jiān)管能力常常顯得捉襟見肘，暴露出社會管理的局部失靈。[4]由于監(jiān)管缺位，我國地方政府融資負債規(guī)模過大，透明度低，已經(jīng)引起了國家層面的高度重視。可見通過完善立法來加強對地方債務融資進行監(jiān)管已經(jīng)成為當務之急。而對他國債務融資監(jiān)管立法經(jīng)驗進行模式化分析，對完善的我國地方政府債務融資監(jiān)管立法，無疑具有重要的參考價值。

各國地方政府債務融資監(jiān)管的立法模式概括起來大致有以下幾種。

一種是分散立法模式。分散式的立法模式典型特點就是沒有一部統(tǒng)一的地方政府債務融資監(jiān)管法，也沒有統(tǒng)一的地方政府債務法，對地方政府債務融資監(jiān)管的主要規(guī)則散見于中央和地方的一些關于政府投融資、財政責任、金融監(jiān)管、稅收規(guī)則、債券管理等立法之中。比如美國，沒有統(tǒng)一的地方政府債務融資監(jiān)管法，也沒有地方政府債務（公債）法，所有的監(jiān)管規(guī)則分散在聯(lián)邦及州和州以下金融監(jiān)管法、證券法、財政責任規(guī)則、稅收規(guī)則、破產(chǎn)法等各法律及規(guī)則體系中。美國地方政府的融資主渠道是市政債券，但是沒有專門的市政債券法，對債務融資行為的規(guī)范是由聯(lián)邦及地方的其他相關法規(guī)則完成的。比如美國《證券法》規(guī)定發(fā)行市政債券不需要向美國證券交易委員會報告和登記，更談不上由美國證券交易委員會核準發(fā)行，是否發(fā)行證券完全由本級政府決定。各州的法律不同，地方政府治理結(jié)構(gòu)各異，是否發(fā)行市政債券的決定權、程序控制等在不同的州也會有細微差別。例如，豪伍德縣執(zhí)行官任命由市民和有關政府官員組成“限額支出委員會”，負責審查該地方的每年債務情況和還本付息情況；加州橘縣則是由該縣監(jiān)督委員會來批準市政債券的發(fā)行。endprint

第二種立法模式是以一部債務（公債）法為基礎，加之其他法律中的相關規(guī)定形成一個監(jiān)管的體系。在這種模式中又可以分為兩種情況，一種是把中央債務（公債）與地方債務（公債）分開立法模式，例如日本制定了《地方公債法》，這與日本的《地方自治法》、《地方交付稅法》、《地方財政法》等以及一些行政控制性的計劃（如《地方政府債務計劃》、《財政同融資計劃》等）形成一個監(jiān)管體系。還有一種模式是把中央債務（公債）和地方政府債務（公債）合并在一起，制定一部適用于中央和地方的統(tǒng)一的債務法，如我國《臺灣公共債務法》對公共債務作了解釋性規(guī)定，這是屬于技術性規(guī)范。該法第3條聲明該法所稱公共債務，指“中央”（不包括“中央”銀行為調(diào)節(jié)、穩(wěn)定金融所負擔之債務）及各地方政府為應公共事務支出所負擔之下列債務：“中央”公債、“國”庫券、“國”內(nèi)外借款及保證債務，直轄市、縣（市）公債及“國”內(nèi)外借款，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）“國”內(nèi)外借款。該法所稱借款，指各級政府以契約形式向“國”內(nèi)外所借入之長期、短期及透支、展期款項；所稱舉債額度，指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務。

第三種立法模式是在有關的財政（責任和透明度）法律中對地方政府債務收支等作出相對集中的規(guī)定，再配合以其他規(guī)則構(gòu)成監(jiān)管體系。例如巴西。20世紀60年代后半期，巴西州政府開始為基礎設施建設舉債，主要州公用事業(yè)和其他州級企業(yè)，當時主要向聯(lián)邦金融機構(gòu)借款。20世紀80年代以來，巴西發(fā)生了三次以州政府為主的債務性危機，分散監(jiān)管的無序促使巴西2000年的《財政責任法》出臺。這是一部單一制法律，適用于聯(lián)邦政府、州政府和市政府，比通常法律更為嚴格，為州預算管理、人員管理、債務管理等設置了最低標準。1997年的9696法案與財政責任法緊密聯(lián)系在一起，再加上其他相關的法律中的規(guī)則形成一個監(jiān)管體系。但這種通過財政責任法的方式約束地方政府債務融資行為的方式具體到不同的國家也有所不同。不同國家的法律制度對借款人的約束各不相同，有些財政責任法適用于各級政府，或至少適用于中央政府和省級政府，如巴西、哥倫比亞和秘魯。有些國家中央政府通過的財政責任法僅適用于自身，只對地方政府自愿頒布約束地方的財政責任法起示范和帶動作用，如印度和阿根廷。各國財政責任法具體實施情況也不盡相同。如巴西各級政府實施同一部財政責任法，而哥倫比亞是一個各級地方政府都享有自治權的統(tǒng)一國家，已經(jīng)頒布了多部法律來約束地方政府借款行為，而且頒布了明確的財政責任法，從制度上來保證國家財政平衡政策目標的實現(xiàn)。墨西哥是一個未考慮頒布財政責任法但卻維持財政謹慎的國家，由于各州在憲法上太過獨立，聯(lián)邦政府無法實行自上而下的財政責任法，只能通過金融部門的新融資框架條例來激勵州政府實行財政謹慎。阿根廷國家法律對年度赤字、經(jīng)常性支出和全部公共債務都有明確限制，并要求實行中期預算，建立穩(wěn)定基金。

三、我國地方政府債務融資監(jiān)管立法模式選擇

因為法律不允許地方政府舉債融資，也就沒有制定有關規(guī)范地方政府舉債融資的法律監(jiān)管制度，所以我國關于地方政府舉債融資的法律監(jiān)管基本處于空白狀態(tài)。對地方政府債務融資監(jiān)管更多的是靠行政法規(guī)、規(guī)章和政府性文件，政策性文件占的比例很大，有的是以黨內(nèi)文件形成來管理。比如在2013年12月10日，經(jīng)中共中央批準，以中央組織部名義印發(fā)了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，雖然把地方債納入到地官員政績考核重要指標范圍之內(nèi)，強化留爛賬離任責任追究，但這畢竟是黨內(nèi)文件，不是立法形式，與實現(xiàn)法治國家目標是不太切合的，只能作為立法缺位期間的過渡性措施。一些省（市、縣）都制定有地方債務政府債務管理地方性法規(guī)、文件等，但也只是探索性的舉措，缺乏國家層面上的統(tǒng)一性和科學性。由此可見，加強我國地方政府債務融資立法，以及對地方政府債務融資監(jiān)管應采取何種立法模式，已是迫在眉睫之事。

筆者認為某一方面的立法模式的選擇受到該國的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化觀念、法治程度、立法體例和該相關領域的法學研究及規(guī)則體系現(xiàn)實狀況等多種因素決定。我國是社會主義國家，黨的十八大提出的道路自信、理論自信、制度自信三個自信在從宏觀層面上為我們法學研究和立法實踐指明了正確的方向。法學理論的研究或規(guī)則體系的設定都應該體現(xiàn)中國特色，當然這并不是說，我們可以關起門造車，其他國家的一些理論研究或立法成功經(jīng)驗完全可以“為我所用”。法治中國既要立足中國傳統(tǒng)文化、現(xiàn)實情況，也要關注其他國家的可資借鑒的成功的法治經(jīng)驗，保持法的移植性和本土化的協(xié)調(diào)共生。

具體到如何選擇我國地方政府債務融資監(jiān)管立法模式，筆者認為可以參考第二種模式，這主要與我國的現(xiàn)實情況相契合。理由如下：

第一，我國是是集權與分權相結(jié)合的單一制國家，美國是典型的聯(lián)邦國家，其立法模式不合符我們國家的政治體制機構(gòu)。我國地方政府及其機構(gòu)的設置具有共同性，法律的適用具有高度的統(tǒng)一性，所以采用分散立法不符合我國情況，但采用統(tǒng)一立法模式下，民族自治地方可以結(jié)合當?shù)厍闆r在法律規(guī)定的框架內(nèi)制定自治條例和單行條例，但整體的立法必須統(tǒng)一。

第二，我國采用中央與地方統(tǒng)一的債務立法模式或者中央與地方分開債務立法模式的條件都已經(jīng)成熟。首先，在對國債規(guī)范方面，早在1992年，國務院就頒布了《中華人民共和國國庫券條例》（國務院令[1992]第95號）并規(guī)定自發(fā)布之日起施行。結(jié)過20多年的適用，條例本身的利弊得失已經(jīng)經(jīng)過了實踐的檢驗，為我們制定國債法提供了充分的現(xiàn)實經(jīng)驗。而且國債法也曾列入立法計劃。其次，在地方債務方面，我國很早就有過這方面的立法經(jīng)驗。1958年6月5日全國人民代表大會常務委員會第九十七次會議通過的《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設公債條例》對發(fā)行地方經(jīng)濟建設公債的發(fā)債主體、規(guī)模、利息、流通、償還等作了原則性規(guī)定，雖然只有八條，但畢竟也是一次地方政府公債規(guī)制的嘗試；另外一方面，近幾年來，我國地方政府融資方式經(jīng)歷了多元化嘗試，針對地方政府債務規(guī)模不斷攀升的現(xiàn)實危險，國務院出臺了許多行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件對地方債務融資行為進行規(guī)范，地方大部分政府也制定了地方政府性債務管理辦法，這些都為制定統(tǒng)一的地方政府債務（公債）積累了實踐素材和立法經(jīng)驗。endprint

第三，制定統(tǒng)一的《地方債務（公債）融資監(jiān)管法》可以提高現(xiàn)行文件管理型的法律效力等級，維護法律適用的統(tǒng)一性，修改其他法律中涉及與地方政府債務融資監(jiān)管相關的法條內(nèi)容，以形成以地方債務法為基礎、其他法律相協(xié)調(diào)的地方政府債務融資監(jiān)管法律體系。

在這種立法模式選擇下，需要對涉及我國地方政府債務融資監(jiān)管的法律進行及時的立、改、廢。首先，要對我國浙江省等有關地方政府政府債務管理立法經(jīng)驗進行調(diào)研，進行規(guī)則的實效評估，總結(jié)成功經(jīng)驗，厘清監(jiān)管的目標和基本原則，監(jiān)管規(guī)則設定要體現(xiàn)“管用”，保持規(guī)則體系的嚴密與開放，法律后果清晰有效，與其他法之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，要修改我國《擔保法》、《財政法》，對地方政府債務融資擔保禁止性規(guī)定進行修改，改變嚴格禁止地方政府債務融資擔保規(guī)定，實行有條件擔保，對擔保主體、擔保范圍、擔保財產(chǎn)進行嚴格限制，增強金融機構(gòu)對地方政府借貸還款來源的保障性，防止出現(xiàn)因地方政府借貸違約而造成的系統(tǒng)性的金融風險。再次，要修改金融監(jiān)管程序、監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的權力（利）與義務等。第四，制定地方債券法或完善現(xiàn)有的債券法，加快社會資本特許經(jīng)營立法。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)行債券等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。這已經(jīng)把我國預算法第二十八條地方政府債券發(fā)行權禁止加例外變成了“例外成為主流”，也就是說債券融資將可能成為我國地方政府債務融資的重要方式之一。這是確保地方政府債務融資透明化的重要方法，也是對理論上反復呼吁的“開前門堵后門，實行規(guī)范化債券融資”的一種回應。地方政府發(fā)債權的突破必然要求加快地方政府債券立法，要么制定一部地方政府債券法，要么修改我國《債券法》。此外，對社會資本以特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營的規(guī)范制定也要體現(xiàn)立法在前的法治精神，使改革實踐有法可依，發(fā)揮立法的前瞻性指導意義。

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（責任編輯 夢 瑋）endprint