中國煤制油的政策風險

張樹偉

煤制油通過不那么稀缺的煤炭，轉換為稀缺的油品，拓展了獲得石油的途徑，有利于保障能源安全。從國內的產業組織來看，也有助于打破石油行業的寡頭格局，促進石油行業更充分的競爭。但是，同其他煤化工的特點類似，煤制油投資密集、技術復雜，工業實踐有限，水資源消耗總量大，存在較大的環境排放超標風險、需要提高標準強化監管。這些特點，決定了煤制油的市場與非市場風險較多。

市場風險短期內不大

煤炭與石油的價格是項目能否收回投資、穩定獲利的最關鍵因素。每生產一噸油，要消耗4噸左右的煤炭。一個年產100萬噸的煤制油項目，消耗的煤炭相當于一個中型礦井的產量。但是，目前我國的煤制油項目均靠近大的煤炭產區，對于局地煤炭市場（幾千萬到幾億），特別是價格的影響短期內不大。煤炭產區具備充足的保持價格穩定下的供應能力。

原油市場已經是一個全球市場，我國60%左右的對外依存度決定了國際油價與國內價格的趨同趨勢（扣除運輸成本與稅收）。過去幾年，在世界金融危機影響下，油價曾經出現短期的大幅下跌，但是目前已經重新上漲到100美元左右，并且維持了一段比較長的時間。面臨世界經濟長期走低的悲觀預期，以及各種替代能源的快速發展（尤其是可再生能源與美國頁巖氣），如此的油價水平如何解釋，以及未來是否會迎來一個“低油價”時期是一個很有爭議性的問題。看空者需求與供應方面的理由不少，而看多者強調廉價石油時代已經結束，石油行業較多的“稀缺租金”的情況將持續很長一段時間。筆者更傾向于后一種看法。

過去國際上的諸多項目經驗表明，原油60-90美元/桶是煤制油項目的盈虧平衡點（Break even crude oil equivalent price ），在少數地區45美元也是有可能的。國內目前的要素價格與國際基本可比，如果環境標準與實際實施達標的話，煤炭價格保持在目前的水平上（煤炭產區低于350元），預計也大致在這個區間。

相比于石油，煤炭的國際貿易在消費量中的份額要小，更多的是區域市場。如果沒有新的額外的政策，國內煤炭未來的價格低迷或者繼續走低將是大概率事件。煤化工項目的盈利能力可能更強，其產品大幅跌價，或者原料大幅漲價的可能性不大。特別是長期來看，煤炭價格與石油價格具有聯動性，而石油價格的上漲往往快于煤炭。煤制油項目的市場風險短期內不大。

政策應更具操作性

煤化工項目一直是各項政策限制或者“關照”的重點。2011年國家發改委發布《關于規范煤化工產業有序發展的通知》，加強煤化工項目審批管理。2012年，政府發布了《煤炭深加工示范項目規劃》和《煤炭深加工產業發展政策》，確定了煤制油的試點項目及其技術、環境、產能等規范。經過“十一五”、“十二五”期間若干示范項目的建設，積累了工程建設的經驗，可以說即將進入產業化與商業化的發展階段。2013年2月，政府召開了煤制油與制氣的專家討論會，發布了會議總結紀要，基本延續了既有的產業政策。討論會提出了堅持“量水而行”，以實際可用水量確定產業規模的基本原則，并且加強了對于煤制油項目能源轉化效率低的關注。

筆者希望在這兩方面引發進一步討論。生產一噸油，要取用10噸左右的水，這一直是煤制油項目公眾與社會各界關注的重點。但是，必須指出的是，“量水而行”、“以實際可用水量確定產業規模”看上去很嚴密正確，但是屬于不具有可操作性的偽概念。因為過去用水如果是平衡的，那么煤化工項目的發展必然需要加入（或者叫打破）這個平衡。水資源可用多少，取決于操作層面的獲取能力，以及提高其他部門用水效率的效果。

通常，煤化工耗水并不在這一平衡中占據主導地位或者重要地位（因為工農業，特別是農業是用水大戶，一般要占據50%甚至更高的份額）。因此，一旦有哪個主要因素發生變動（比如因為天氣氣候因素變化來水供應波動，農業用水大幅波動等），拍腦袋的“實際可用水量”將毫無意義。一個形象的比喻就是一只螞蟻（煤制油需水）面對一個露珠思考：這點水是否夠喝，可能會有比較明確的答案（前提是這個螞蟻能夠擁有這些水量的所有權）。但是如果你把大象（工農業用水）加進來，那么大象喝水的波動性完全就可以將螞蟻的喝水總量淹沒掉。在大象與螞蟻構成的體系中，你反而變得無法回答“螞蟻的可用水量是多少”的問題。煤制油對于水資源的消耗，需要在每一個具體的項目設計與論證中審慎討論，但是不需要上升到超過項目的更高層面。如果某個地區因為煤制油項目的推進，釀成了嚴重的水短缺事故或者造成了嚴重的經濟損失，那對于煤制油的發展將是致命風險。其中的不確定性問題，是大而不當的“實際可用水量”概念無法解決的，恰恰需要降低討論的空間尺度。

第二個是對于煤制油轉化效率的關注。大部分的全生命周期分析證實了煤制油有較高的生態足跡，筆者也同意其基本的結論。但是這種分析很難有明確的政策含義。

效率低就不應該發展嗎？煤制油的意義在于從不稀缺的煤到稀缺的油。效率的高低，已經充分納入業主的經濟決策，效率低必然使業主在競爭中不具有優勢地位，如果終端價格下降，效率低的要被優先淘汰。效率低的煤制油如果還能掙錢，說明其他油品企業效率更低。作為政府出臺的公共政策，應該保持對此的不干涉原則。這一點，同樣適用于其他高耗能產業的討論。在那里，出臺的所謂“懲罰性電價”、效率標準是亟待取消的。

總之，高耗能的煤制油項目，似乎沒有必要制定超越項目的所謂“規劃”。如果政府基于能源高效原則設定“轉換率門檻”，將構成對微觀經濟的不合理干涉，將是煤制油項目“合理規模”發展的重大風險。

煤炭行業政策需要協調一致

煤炭行業目前處于價格與需求雙低迷的時刻，這主要跟國內的經濟增長減速、霧霾下煤炭替代加速，以及煤炭高庫存與產能過剩有關。但是，如果繼續惡化，煤炭行業的問題將從產業與經濟問題變成一個社會問題，決策者不可能坐視不管。

事實上，過去的一年多的時間，在霧霾危機與煤炭行業經營困難的背景下，從中央政府到地方政府，出臺了涉及煤炭行業的諸多政策與“命令-控制”型的管制政策，包括煤炭生產大省新一輪的停產整頓、兼并重組、煤電互保，以及東部霧霾地區大規模與大范圍的煤改氣以及煤炭基礎設施關停等。未來，涉煤的公共政策仍有不少處于政策議程中，特別是煤炭資源稅改革、限制進口煤以保護補貼國內煤炭行業，以及能源（煤炭）消費總量控制等。

這些政策，潛在地都將對煤炭市場的供應與價格產生影響，從而間接地影響到煤制油項目的盈利能力甚至經營的穩定性。

在霧霾壓力、煤炭成為“罪魁禍首”的背景下，2010年推出的“能源消費總量控制”政策由于日益暴露出的不合理性以及與實際經濟發展的脫節，出現了縮減為“控制煤炭消費總量”的趨勢。控制能源消費總量不盡合理，全局性的煤炭消費總量控制仍舊不合理，并且缺乏可操作性。如果以舊有的“層層攤派”的方式強行推進，可能會造成嚴重的經濟損失與煤炭行業的社會問題。

如果這種煤炭消費總量控制是局部的（部分產業與地區），那么就會造成嚴重的“泄露”，非控制地區與行業的煤炭價格的大幅跌落與消費反彈，可能形成新的污染問題，但是這反而可能構成煤制油行業的利好。2013年初步統計，中國政府審批了超過15個大型煤礦項目，總產能超過1億噸。這部分產能都似乎有定向到煤化工的意圖。

相反，如果煤炭總量控制是全局性的，那么相當于在煤炭價格上加了一個政策“楔子”，有些部門可能面臨著無限或者超高的煤炭影子價格，煤制油可能也會受到直接與間接影響。并且，這一政策如何與大幅增加煤炭產能政策相協調是一個未決的問題。

限制進口煤可能是政府另外一個考慮中的政策。筆者初步的匯總顯示，2014年初，全社會的實際煤炭庫存可能超過4億噸，而進口煤由于海運費的下降仍有進一步下降的可能性，煤炭行業的市場環境好轉的可能性非常低。通過限制進口煤，對國內煤炭行業提供間接補貼（由所有的煤炭用戶以及最終消費者承擔）可能會在新的一年推出。這無意會在全局上提高煤炭的價格，如果同期國內的煤礦關停大規模推進，將構成對煤制油行業“效率管制”之外的另外一個風險因素。但是，這一政策需要同保持經濟增長、降低基礎投入成本相協調。

溫室氣體排放需納入顯性決策程序

最近，政府間氣候變化組織（IPCC）第三工作組發布了第五次評估報告提及，要實現本世紀末的2度氣候目標，溫室氣體需要在2050年相比2010年減排40%-70%，在本世紀實現零排放甚至是負排放。過去10年，中國的煤炭產量從6億噸增長到36億噸。目前這一量級，已經比中東每年出產原油的總熱值都大。由于煤炭巨大的二氧化碳排放強度，中國煤炭消費的增長一直是國際氣候減排問題的憂慮之一。煤制油項目一旦建成，意味著未來30-40年的煤炭排放累積，這期間是否存在重大的政策變化（比如征收漸增的碳稅、煤炭行業的全球治理與限制等）構成煤制油項目的長期風險。局部污染物有較多的減排技術選擇，但是二氧化碳的減排唯一可以依賴的似乎就是碳埋存（CCS），而這仍舊是一項沒有得到充分證明的技術。如何協調短期與長期政策的一致性，需要將碳排放因素納入顯性的政策決策程序。從操作層面來講，有必要使國內氣候變化主管部門參與到煤制油項目的審批程序當中。

從歷史的角度，煤制油并沒有成為世界石油供應的一大來源，其原因是復雜的。我國的煤制油項目，未來的風險主要在于國內的政策風險，尤其是煤炭產業政策與節能減排政策。技術的進步可以改善煤炭的表現，但是起碼過去的所有國家的經驗都證明，所有這些進步效應都與煤炭造成的危害不可相提并論，煤炭仍舊是“臟”的。這一問題在未來是否能夠得到改觀，也關系到煤制油的發展。國內氣候變化主管部門——發改委氣候司參與到煤制油項目決策中是必要的，以保證煤制油項目長期氣候影響——這將是可預見的未來能源系統演進越來越重要的方面——納入決策機制當中。