論中國的海洋環境與資源保護

周衍慶

【摘要】我國對海洋環境與資源保護已采取了一系列積極措施，并取得了一定的成效。但是我國的海洋環境與資源保護狀況依然不容樂觀，尤其是近海污染依然嚴重，海洋生態環境和資源狀況令人擔憂。文章通過剖析我國海洋環境與資源保護的現狀，找出存在的問題，提出完善我國海洋環境與資源保護法律制度的可行性建議。

【關鍵詞】海洋環境 海洋資源 法律保護

2013年國務院批準的《國家海洋事業發展“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》），其中就涵蓋了海洋環境與資源的保護，這是我國海洋事業發展史上具有里程碑意義的一年。其指導思想是科學利用海洋資源，合理保護海洋生態環境，實現海洋的持續發展。《規劃》的實現離不開法律制度的保障，因此，筆者認為分析我國的海洋環境與資源保護法律制度，找準其中存在的問題并予以完善是當前一個勢在必行的課題。

我國海洋環境與資源保護的現狀

我國海洋環境保護與法律制度建設。我國政府對海洋環境保護方面比較重視，最早的關于海洋環境的立法原則都是依據大陸法系的法律規范制度制定出來的，是對大陸法系的簡單延伸。從《海洋環境保護法》（1983年實施，1999年進行了修改）開始，我國關于海洋環境保護方面的法律如雨后春筍般出現，一些行政法規和地方性法規也逐漸建立起來。經過30多年的發展，我國的海洋環境保護法律已形成體系。

《環境保護法》是我國關于環境資源保護的一項基本法，對環境與資源的保護問題做了全面和綜合的規定。該法對海洋環境保護也做了具體的規定，第二十一條規定：“國務院與沿海各級人民政府應加強對海洋環境的保護，……必須依照法律規定，防止對海洋環境的污染損失。”該法在1999年進行了修訂，對海洋環境的保護作出了具體的規定，這是我國第一部關于海洋環境保護的單行法。該法修訂的目的是為了更好的保護和改善我國海洋環境與資源，維護海洋生態平衡，防治海洋污染損害發生，保障人們賴于生存的海洋環境，實現經濟社會的可持續發展。這部單行法進一步完善了我國關于海洋環境與資源的法律保護體系，推進了我國海洋事業的健康發展。

為貫徹《海洋環境保護法》的有效實施，使該法更具有可操作性和執行性，國務院頒布了一系列關于海洋環境保護的行政法規：1983年的《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、1988年的《防止拆船污染海洋環境管理條例》、1990年的《防治陸源污染物損害海洋環境管理條例》、2007年的《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。另外，相關部門及地方政府也制定了一些部門規章、地方性法規規章，這些都為海洋環境的保護問題作出了具體的可行性規定，為執法提供了有效的依據。

我國海洋資源保護的立法現狀。我國海洋資源立法方面相對緩慢，其相關法律法規主要包括：一是《憲法》中對海洋資源保護作出了原則性的規定。二是海洋資源保護法規，我國相繼制定了一系列關于海洋資源保護的單項法律，如1986年的《漁業法》，該法于2000年進行了修訂，2001年的《海域使用管理法》，2006年的《海域使用權管理規定》。三是海洋資源一些行政法規。1982年國務院制定的《對外合作開采海洋石油資源條例》，該法也在2011年作出了修訂。1993年的《水生野生動物保護實施條例》，1996年的《礦產資源法》，這些行政法規對海洋資源的利用及保護都作出了具體的規定。四是各部委也制定了一些部門規章，如農業部1995年制定的《長江漁業資源管理規定》。五是一些地方性法規和地方政府規章，如《廣東省海域使用管理條例》、《青島市近岸海域環境保護規定》等，為解決本地區海洋資源保護的具體問題提供了法律規范。

我國加入的關于海洋環境與資源保護的國際公約。這些公約主要包括海洋資源保護規范、專門性國際環境保護條約、雙邊及多邊協定等。由于海洋資源越來越受到國際社會的重視，我國也積極參與到海洋資源保護與利用的制度建設中，參與了第三次聯合國海洋法會議，該會議從1973年開幕，延續到1982年，持續了九年，制定出了《聯合國海洋法公約》，這是人類迄今為止最為完整的海洋法典，其中涉及了海洋環境保護和海洋資源的合理開發利用，對于海洋環境與資源的保護提供了一項基本文件，有利于海洋環境的保護，有利于海洋資源的公平有效的利用。我國于1996年成為該公約的締約國。除此之外，我國還加入的公約有：《保護世界文化的自然遺產國際公約》、《國際捕鯨管制公約》等。

我國海洋環境與資源保護制度存在的問題

20世紀80年代，我國的法制建設進入了嶄新的階段，海洋環境與資源保護的相關立法也取得了較大的進展。我國采取的是海洋環境與海洋資源保護分離立法的模式，在海洋環境保護方面立法已基本形成體系，但是在海洋資源方面的立法還不完善。基于21世紀海洋可持續發展理念的提出，我國早期制定的海洋環境與資源保護法律法規已經跟不上時代的步伐，其中的一些規定已不符合當前社會發展的要求。因而，文章對現行法律法規進行反思，從以下四個方面分析我國海洋資源環境法律法規存在的問題 。

海洋環境與資源保護缺乏統一的原則，易導致行動的無序化。世界各國都已經認識到人類的積極行為對海洋環境保護的作用，也都采取了一些措施保護海洋環境，尤其是防治海洋污染和合理開發利用海洋資源的措施，為保護海洋還簽訂了一些國際公約、條約等。不過，這些國內的、國際的措施并沒能有效地保護海洋，至少是沒有產生讓人滿意的效果。《聯合國海洋法公約》的規定只提到了環境污染防治問題，但在養護和管理生物資源方面缺乏更加有效的合作。國際貿易領域奉行自由貿易原則，海洋環境與資源保護不能接受“自由貿易”原則，而應該制定自己的原則，當前海洋環境與保護缺乏統一的原則，導致了保護的無序化。

海洋環境與資源立法存在“重海洋環境保護，輕海洋資源保護”。我國海洋環境與資源立法雖然有了較大的發展，但是仍處于落后狀態。我國海洋資源保護的法律規定散見于環境保護、海洋環境保護、土地管理、礦產資源、漁業等方面的單行法律法規中，這種狀態不利于我國海洋環境與資源的開發利用。《海洋環境保護法》，對我國海洋環境保護做了較為全面的規定，但是該法只在首章對海洋資源保護做了原則性的規定，其余章節都是對海洋環境的法律保護，主要目的是為了防止如海洋石油污染類似海洋污染導致的海洋生態環境的危機。因此，我國現行的《海洋環境保護法》存在重環境保護而輕資源保護的現象，可以說該法并不是一部關于海洋環境與資源保護均衡的基本法律。目前，我國還沒有一部直接以海洋資源保護為主的法律。因此，有學者提出制定一部專門關于海洋資源保護的法律，也有學者提出完善現行的《海洋環境保護法》，將海洋環境與資源保護融為一體，均衡規定。①

各單行海洋環境與資源法律法規之間協調性差。由于海洋環境與資源本身的特殊屬性，我國不同類型的海洋環境與資源法律保護往往由相應的政府部門負責，海洋環境與資源法律法規也就相應地由該部門負責起草或制定，因此有多少部門就有多少法。各部門的立法受到其管理權限、協調能力與部門利益的局限，海洋環境與資源立法呈割據狀態，使得海洋環境與資源難以獲得統一的管理，對海洋環境資源的保護缺乏協調性、系統性。依據此種模式制定的關于海洋環境與資源的法律法規雖然很有針對性，但是不能在整體與宏觀上對與之相關聯的其他海洋環境資源保護問題進行考慮，不能為了開發利用其中一種海洋資源的同時以犧牲另一種海洋環境資源為代價。加之由于相關職能部門過多、法條規定過于籠統以及海洋環境與資源法律法規對各部門之間的分工相對于種類復雜的海洋環境與資源而言尚不夠明確，這些因素在一定程度上造成了一部分海洋環境資源的管理重疊，而另一部分往往無人過問的問題。

我國海洋環境與資源保護法律規范尚不完備，部分重要領域缺乏法律規范。雖然我國海洋環境與資源保護已經取得較大發展，但是海洋環境與資源的法律體系還不全面。一是憲法中并沒有將海洋環境與資源保護進行明確，唯一一條與海洋資源有關的就是1982年《憲法》第九條，該條規定了海洋資源屬于國家所用，但是并沒有對海洋環境資源保護作出直接規定。2004年的憲法修正案也沒有提及，憲法上的缺位導致我國海洋環境與資源保護缺乏指導性的規范；二是關于環境與資源的單行法中，沒有將海洋環境與資源保護做出明確的規定。三是現行的海洋環境與資源立法中仍然存在著20世紀80年代計劃經濟時代法律制度，這些法律制定的背景是當時海洋開發利用較少，經濟不發達，已跟不上時代步伐。另一方面，許多規定不夠細致詳盡，造成海洋環境資源破壞和污染后果的懲罰措施又因各個行政部門的職責不同而千奇百態。再如，雖然我國《海域使用管理法》對于海域使用權制度均有所規定，但仍然存在許多缺陷：從《海域使用管理法》立法目的來看，無論是該法具體規定，還是立法者的立法說明，均將加強海域使用管理放在了首要位置。這些都決定了該法在性質上具有濃厚的公法色彩，對于海域使用者的權利規定并不多，相反，義務性規定占了大部分內容，明顯是一部“重公法，輕私法”的法律。

我國海洋環境與資源保護制度的完善建議

完善我國海洋環境與資源保護法律制度既符合國際形勢發展的客觀需要，也是《國家海洋事業發展“十二五”規劃》的客觀需要。筆者認為，海洋環境與資源法律體系的完善同時也是海洋環境與資源保護的迫切需要，完善的海洋環境與資源法律體系能夠保證依法管海和依法用海，杜絕海洋環境與資源開發活動中“無償、無度、無序”現象，從而保證海洋資源的合理利用，保證海洋生態環境的可持續發展。因此，海洋環境與資源法律制度的完善應以海洋環境平衡和資源可持續利用為目標進行。法律法規的完善是一個系統的工程，必須循序漸進地開展，但也不能按部就班，要抓住重點，以點帶面逐步完善，如何更有效的保護海洋環境與資源，筆者提出以下四個方面的完善建議。

為了更好的保護海洋環境與資源，應確立三項原則。徐祥民教授曾提出“以海定海，關注長遠利益，生態保護優先”原則、“以海定陸，海陸協調，分步推進”原則、“特域特法，一般法和特別法相結合”原則和“體制服從事務，多種管理模式并用”原則，②筆者認為海洋環境與資源的保護往往涉及幾個當事國國家的利益，如何更加有效的保護海洋環境與資源不僅僅是一個國家的事，《聯合國海洋法公約》及一些雙邊協定都表明了海洋將人類聯系在一起，海與人的關系密不可分。對于海洋環境與資源的保護沒有一個統一的原則，將會導致無序化，建立統一的國際海洋環境與資源保護原則，既有利于各國合作秩序化，也有利于國內立法的完善，筆者總結了國內學者一些觀點，認為有三個原則：共同合理開發管理原則、強制保護原則和保護措施法律化原則。共同合理開發管理原則是指各國應對海洋環境與資源的保護，進行普遍合作，一致行動合理開發，謹慎開發，防治海洋環境被污染，海洋資源被破壞。強制保護原則是指強制推行保護標準和保護計劃，在私人或個別國家的開發活動與保護標準、保護計劃相沖突時，保護標準和保護規劃優先于私人或個別國家的開發活動。保護措施法律化原則是指各國一切合作行為，開發行為及保護管理措施必須以法律文件的形式予以規定，落實到字面上。

海洋環境與資源的保護立法應尋求平衡。由于海洋資源保護方面的法律發展相對緩慢，而且《海洋環境保護法》中對于海洋資源的保護規定幾乎沒涉及，我國應制定一部海洋環境資源法律體系的基本法，即《海洋環境資源法》，或者對《海洋環境保護法》進行修訂，增加關于海洋資源保護的詳細規定。該法應是一部針對所有與海洋環境、資源和生態的保護、開發和利用有關的行為的綜合性法律，而不同于現行的以海洋環境保護為主要內容的《海洋環境保護法》。筆者認為當前的法律并沒有一個整體性的意識，而是將海洋環境與資源進行了分離，其實海洋環境與資源二者是密不可分的，應該樹立一個“海洋環境資源”的整體觀念，將海洋環境保護與資源保護統一起來，由于二者的關聯性，對于海洋環境與資源保護相關法律的完善，應將兩者共同性進行研究，制定出有利于二者平衡保護的法律規范。

完善《海域使用管理法》，使其與他法相協調。我國的海域使用權制度存在問題主要表現為該法與他法有沖突的地方，如何協調好該法與他法，使其更有利于海洋環境與資源的保護。當前的沖突主要有關于灘涂的爭權現象，該法與《土地管理法》存在沖突；關于海域使用權證書和養殖證的發放問題也存在沖突。此外，在海域使用金征收問題上，該法未做統一規定，有的地方實行的征收標準較低，對于海域使用金各級財政的分配上，地方上所占的比例較小，很難支付基層海洋行政管理機構所承擔保護海洋環境與資源的費用。

《海域使用管理法》應該是一部公法與私法兼顧的法律，但是在我國其更傾向于公法性質，內容充斥著強烈的行政管理色彩。為了《海域使用管理法》公私法的平衡，增強海域使用權的私權性質，辦法之一就是相關配套法律法規對于海域使用權作出詳細的規定。其次，由于該法與相關的法律存在沖突，在制度設計上應妥善協調好法律之間的關系，并對相關行政主管部門的職責作出詳細的規定，避免重復管理，相互推諉，出現管理真空，造成海洋環境與資源的保護架空。

海洋環境與資源重要領域的法律空白。我國目前的《海域使用管理法》，對海岸帶這一特殊區域的規定還不夠明確，海岸帶是歸于海域管理，還是陸域管理，實踐中也不是十分清楚，可以說，我國海岸帶這一特殊的地帶，目前還處于法律調整的空白地帶。因此，我國應制定一部有針對性的《海岸帶管理法》以形成完備的海洋綜合管理法律制度，改變部門分散管理方式，逐步建立多部門合作、社會各界參與的海洋和海岸帶綜合管理制度。我國的環境保護立法也主要適用于陸地，由于海島通常與大陸分離甚至遠離大陸，地理位置較為獨特，它作為海洋的組成部分，具有與陸地明顯不同的地理、環境、資源特征，因此，對海島資源的保護應區別對待，單獨立法。目前，我國還沒有關于海島利用、管理與保護的綜合性法律，對于海島各種資源的開發利用以及海島生態環境的保護，分別適用《環境保護法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《海洋環境保護法》等法律，以及相關地方性法規、規章等規范性法律文件。對于海島保護缺位與海島在政治經濟和國防安全中所處的重要地位很不相符，因此，制定一部關于海島利用與保護方面的綜合性法律有其必要性。海島法的出臺不但能提高海島法律規定的效力層次，而且也填補了我國海洋環境資源法律體系的立法空白。

（作者為濰坊科技學院外國語學院院長、副教授）

【注釋】

①蔡守秋，何衛東：《當代海洋環境資源法》，北京：煤炭工業出版社，2001年。

②徐祥民：《保護海洋環境應當堅持的幾項基本原則》（海洋法律、社會與管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。

責編/張蕾