促進隴藥產業發展的政策支持體系構建

王海燕

【摘要】作為甘肅的支柱產業，“隴藥”對甘肅經濟社會發展的拉動作用正在不斷顯現。如何通過進一步完善政策體系，優化其發展的制度環境，促進該產業實現又好又快的發展，仍是一個亟需破解的課題。文章從分析隴藥產業發展現狀入手，探討產業發展與政策支持體系之間的關聯性，并從政策支持體系建設視角，就推動隴藥產業健康快速發展提出了構想。

【關鍵詞】隴藥發展 政策體系 政策支持 構建

當前隴藥產業發展面臨的政策困局

隴藥產業發展與政策支持。作為一種重要的經濟舉措或相關制度安排，產業政策的制定和實施無疑是當代多數國家在宏觀層面對經濟活動進行調節和管理的一個重要內容。耐人尋味的是，迄今為止學術界對于產業政策的含義還缺乏通論，目前有代表性的觀點主要有四類：一是認為產業政策是有關產業發展的相關政策的總和；二是認為產業政策是政府為了彌補市場機制的缺陷而就某一產業發展而制定和實施的各種政策；三是認為產業政策是政府為了加強本國某類產品國際競爭力而采取的舉措；四是認為“產業政策是國家設計的有關產業發展、產業結構演變的系列政策目標及政策措施的總和”①。盡管各種觀點的表述各有側重，但都強調產業政策的兩個特性：一是產業政策是關于產業發展的各類政策的綜合，是一個政策體系；二是產業政策的目標就是為了克服產業發展自身局限和不足，以期通過為產業發展創造良好的環境和條件，提升產業競爭力和促進產業健康發展。因此可以說一個產業發展的好壞，與相關產業政策關系密切，一個產業健康發展通常都離不開產業政策的有力支持。值得注意的是，在一個產業發展的初期或未成熟時期，通過產業政策的制定與實施來促進和推動該產業的發展尤為重要。

隴藥產業的政策支持體系構建屬于區域產業發展政策的范疇，是省級中觀層面的政府就隴藥產業培育、結構優化、競爭力提升等促進其發展的系列對策和舉措，即通過構建完善的隴藥產業政策支持體系，優化隴藥產業發展的制度環境，為隴藥產業的發展創造各種便利條件和提供各種支持（如資金、技術、人才、運行條件等），糾正隴藥產業發展過程中可能發生的各種市場失靈，以促進隴藥產業又好又快發展。

隴藥產業的概念明晰。作為一項產業的“隴藥”，至今缺乏明確的定義。縱觀相關“隴藥”的論述，其概念似乎范圍很廣，基本涵蓋了從甘肅地域的中藥材種植，到遍及全國各地的中藥材在甘的儲運、交易，再到相應的藥材初加工、深加工、精加工直至甘肅境內各類醫藥產品、新型生物制藥的研發、生產、營銷、品牌運作等諸多內容。基于此，本文試圖給“隴藥”確定一個較為清晰的輪廓，即“隴藥”是指以甘肅中藥材、中醫藥產業為核心包括新型生物制藥業在內的具有鮮明甘肅地域特點的醫藥產業鏈。由于該產業鏈的前端涉及藥源、種植，產業鏈后端則是體現環保和高附加值的新興制藥技術，自然成為甘肅實現“轉型跨越”式發展的重要抓手之一。

隴藥產業發展的政策困局。統計資料顯示，截至“2011年底，僅甘肅隴藥種植面積即達到250萬畝，隴藥加工業年加工總量達到8.5萬噸，年加工產值達10億元以上”②。與此同時，大部分隴藥企業仍以初級產品供應市場，加工程度低，處于低水平、低效益和重復生產狀態，附加值不高。主要表現為：一是隴藥產業經濟總量小。“2010年全省規模以上醫藥工業總產值50.42億元，僅為同期全國醫藥工業總產值的0.56%；規模以上醫藥企業工業增加值僅占全省規模以上工業增加值的1.27%，規模以上醫藥企業的銷售收入平均不到7000萬元，只有43.58億元，平均每戶企業擁有資產也只有1.36億元”③。二是缺乏大型龍頭企業帶動。在我國醫藥行業中，“甘肅進入前100強的醫藥企業只有蘭州生物制品研究所一家，其資產排45位，銷售收入排87位，利潤排25位”④。與國內一些大型制藥企業單個品種年銷售額過10億元的情形對比，隴藥產業還沒有形成由大型強勢核心企業帶動的優勢產業群，產業規模還不能與資源優勢相匹配，以本地中藥材資源為原料的深加工產品種類少，“全省中藥材初級加工量與制藥企業使用量只占中藥材總產量的26%，其中工業用量僅占5%左右”⑤。

盡管目前隴藥作為甘肅省支柱產業的角色不斷凸顯，但從中也不難看到隴藥產業的粗放經營、低端發展、附加值低以及競爭力弱等問題并沒有得到根本扭轉，這些問題不僅影響著隴藥產業的可持續發展，更是甘肅隴藥產業走向現代化和國際化的制約瓶頸。究其原因，隴藥產業發展缺乏相應的政策體系支持是一個突出問題。表現在：

第一，在質量安全和標準化生產方面缺乏相應的政策規制、指導。由于缺乏相應政策的規制、指導和激勵，以藥材種植為例，到目前為止，多數藥材種植仍然以千家萬戶的傳統分散種植為主，其種子種苗也以農戶自繁自育為主，科學化、規范化的GAP（Good Agriculture Practice）種植方式推廣進展緩慢，無公害標準化生產技術普及率不高。再加上農藥、化肥和一些激素類產品的過量使用，不僅破壞了土壤結構，還加重了微生物和化學的污染，導致一些特色隴藥藥材品質下降，使用的安全性遭受質疑。

第二，市場流通體系的健全和監管方面政策缺乏體系化和有效整合。隴藥質量檢控和市場監管方面的相關政策零散，令出多門，未形成有效整合，使得產品的市場準入要么缺乏嚴格的藥用品質檢測和安全指標控制標準，要么對產品的有效成分含量要求、農藥和重金屬殘留、二氧化硫二次污染等問題失之過寬，形同虛設。此外，對隴藥市場的無序競爭更是缺乏有力的政策監管和實際效果，藥材、藥品良莠不齊，摻雜使假、以次充好等現象屢禁不止，不僅讓隴藥的價格機制常常發生扭曲，同時也使得隴藥參與國內、國際市場競爭能力受到限制。

第三，科技投入、人力資源開發和成果轉化方面缺乏相應的政策體系支持、引領。與近年來國家和甘肅省對農業大幅增加的投入相比，政府對隴藥生產和研發的科技投入十分有限。雖然中藥材種植發展方面每年省級農口部門有5000萬元的投入，但是其中直接投入隴藥企業發展的不多，政策性資金投入不足⑥。在隴藥企業中，除了像蘭州佛慈制藥廠、奇正藏藥公司、獨一味藥業等為數不多的幾家企業有相對暢通的融資渠道和融資平臺外，其他大部分中小企業受規模和融資條件的限制，獲得政策性資金支持的能力嚴重不足。由于激勵、引領政策乏力，專業從事中藥材栽培、育種、加工和技術推廣以及相關新藥研制和醫療器械開發的各種人才缺口很大，使得隴藥產業轉化增值能力十分孱弱，無力助推產業層次和水平的提升。

第四，在促進隴藥的品牌培育與建設方面政策闕如。由于隴藥企業普遍規模小，多數企業集中于增值率低和粗加工領域，且初加工量不足總產量的30%，因此在產業化進程中，隴藥整體還處于低端發展階段，相關產品的品牌運作更是缺乏現實基礎，品牌建設滯后于產業發展的要求。在市場份額擴大和營銷策略上，模式、手段單一，理念、策略滯后，形成較大影響力的品牌很少，產品品種相對傳統，銷售區域相對狹窄，亟需出臺相關政策支持隴藥產業加大品牌培育、品牌推介、品牌提升的力度，尤其是在如何將一些地域性特色鮮明的名牌藥源轉化為隴藥的品牌優勢方面，更是需要相關政策的大力支持。

促進隴藥產業發展的政策支持體系構建和完善

構建隴藥產業的財稅政策支持體系。財稅政策支持體系是隴藥產業發展最直接也是最有效的支持。⑦政府應當增加除國債以外的隴藥產業的一般預算支出投入，并根據隴藥產業發展狀況提供財政補貼，通過影響隴藥產業相對價格結構，以改變隴藥產業發展中資源配置結構、供給結構和需求結構；還可通過設立隴藥發展的專項資金以及稅收優惠政策，支持隴藥的科研、推廣、應用和產業化⑧。此外，政府也要利用采購政策，將與隴藥產業相關的產品和服務納入采購范圍中，以政府購買方式培育隴藥市場。

構建隴藥產業的金融政策支持體系。加大政策引導力度，建立和完善隴藥產業多層次資本市場，滿足處于不同發展階段隴藥企業的資金需求⑨；健全隴藥產業發展融資政策體系，為隴藥企業提供多元化融資渠道，提高資本積累和利用率；建立銀行與隴藥產業聯系與協作機制，鼓勵有條件的商業銀行設立專門服務于隴藥產業的部門或機構和專項信貸產品，為隴藥產業發展營造良好金融環境。

構建隴藥產業發展的投資政策體系。按照“誰投資，誰受益；誰決策，誰承擔風險”的原則，大力培育和吸引不同投資或運營主體，突出隴藥企業的投資主體地位，引導各類資本流向隴藥產業，構造以隴藥企業為核心的市場投資體系⑩。進一步界定政策投資的內容與范圍，建立投資監管機制，提升政策性投資效用。

構建完善的隴藥產業市場監管政策體系。要建立健全隴藥生產、流通的標準體系，完善市場準入標準、隴藥安全標準體系、隴藥品質認證體系和質量監控體系等。健全隴藥市場監控政策體系，注重保護隴藥知識產權，塑造隴藥良好品牌，建立起市場良性運行體系。

構建支撐隴藥產業發展的科技政策體系。以增強隴藥企業自主創新能力為目標，著力破解阻礙科技生產力發展的體制機制障礙，激發隴藥企業科技創新活力，搶占隴藥產業持久發展的主動權。制定促進隴藥基礎理論和應用科技系統性、前瞻性研究的科技政策，搶占科技制高點。

構建有利于隴藥產業發展的人才支持政策體系。鼓勵并支持隴藥企業與高校和科研機構加強合作，聯合培養隴藥產業應用型、創新性和戰略性人才，以項目開發、學科建設等為載體，引導高校和科研院所的人才投身隴藥產業第一線；應設立專項資金引進高端人才，特別是高層次創新型人才和創新團隊；優化人才激勵政策，健全人才使用、考核和評價機制，將隴藥科技創新與人才引進、培養有機結合起來，提升隴藥產業的整體科技實力。

構建隴藥產業發展信息化的政策支持體系。建立規范和健全各級網絡信息平臺的政策體系，建成以現代物聯網為主要載體的集生產、加工、營銷、物流等一體的數字信息網絡，構建有利于適應現代市場需求的信息平臺，提高隴藥流通效率，促進其現代化、國際化。

隴藥產業政策支持體系構建重在實現政策集成

隴藥產業政策支持體系的政策集成是指對解決隴藥產業發展問題、調整隴藥產業內在各要素關系的諸多政策有選擇性、針對性地在相應兼容度的基礎上進行匯集，進而形成產業政策集群。它不是各種相關政策簡單的堆砌，或者累加，而是根據隴藥產業發展的實際需要不斷地優選、完善與組合，使隴藥的“產業政策體系長期處于高效運行狀態”。因此，構建全面的隴藥產業發展政策支持體系，必須要注意解決好政策的集成問題。盡管隴藥產業發展離不開各類政策體系支持，但是如果沒有有效的政策集成，解決好各類隴藥產業支持政策的整合與協調，就無法形成合力，真正發揮政策體系對隴藥產業的支持和推動作用。所以在構建促進隴藥產業發展的政策支持體系過程中，核心就是要使“各政策之間不再是相互之間只有平行關系的平面結構，而應是具有主次關系的立體結構”，從而形成相互聯系、關聯協調、整體有序的有機政策組合體系，實現各類支持隴藥產業發展政策的整體合力。

以設立隴藥發展的專項基金為紐帶，促進財稅、金融、投資等政策的集成。政府可以根據隴藥產業的不同企業、不同領域、不同發展階段，將設立隴藥產業發展的專項基金與穩定的財政投入增長機制、銀行貸款貼息、稅收優惠等舉措有機整合，加速財稅、金融、投資政策的集成，重點支持、扶持甘肅省優勢隴藥企業開展關鍵技術項目改造與新藥、新技術研發、隴藥物流體系和GAP基地建設、隴藥優勢產品二次開發、知名品牌打造等。支持隴藥產業園區建設，搭建隴藥產業發展平臺。支持符合國家有關規定的隴藥品種加大進入國家醫保目錄的比例，鼓勵省內醫療機構優先采購和使用地產藥品，擴大隴藥品種在省內的市場范圍。

以科技、人力資源、信息化和市場調控等多個政策的集成，促進隴藥產業協同創新體系建設。一是進一步做大隴藥產業規模。加大對甘肅現有大型隴藥企業的扶持力度，將蘭州佛慈、奇正藏藥等知名廠商打造成國內外醫藥市場上具有強大競爭力和影響力的隴藥龍頭企業。二是以龍頭企業為依托，積極探索新的合作模式。以資本和科技為紐帶，促進企業間在技術研發、生產加工、倉儲物流、產品營銷方面的深度聯合與協作，建立開放型產業協同創新體系。三是理順市場監管體制。破除地方保護主義和各種部門利益的羈絆，充分釋放“資本、信息、技術”等創新要素活力，通過引導各類生產要素的集聚，推進隴藥企業布局優化、產業鏈有序延伸和特色產品結構生成，推動隴藥產業區域集聚和集群化發展。四是實現隴藥產業創新資源和要素的有效匯聚。突破各種人為的分割和阻礙協同的壁壘，以互惠互利、實現資源共享和協作共贏為目標，建立隴藥產業發展的長效激勵機制，促進利益關聯方間的緊密合作，打造資源匯聚和信息共享平臺。采取政府引導，企業為主體，科研機構積極參與的方式，推進省內醫藥企業組建隴藥產業聯盟以及對應的隴藥產業供應鏈聯盟。同時通過實施積極的隴藥人才政策戰略，鼓勵省內各高等院校、職業技術院校創新有利于隴藥產業發展的人才成長模式和培養路徑，引進和培養隴藥產業發展急需的各類技術、管理、營銷等方面的高層次人才，形成隴藥產業的核心競爭力，實現隴藥產業跨越式發展。

（作者單位：天津大學管理學院）

【注釋】

①張澤一：“產業政策的影響因素及其作用機制”，《生產力研究》，2009年第10期，第102～106頁。

②中國商情網：“2012-2016年甘肅省中藥材市場調查與投資咨詢報告”，http：//www.askci.com.

③④⑤《甘肅省“十二五”隴藥產業發展規劃》，甘政辦發〔2011〕181號。

⑥李沛文，何水清，付懷明：“發揮比較優勢，培育壯大富民產業—對定西隴西縣中藥材產業發展的調研”，《發展》，2013年第8期，第56～58頁。

⑦沈超：“支持戰略性新興產業發展的政策體系構建”，《南方論刊》，2011年第12期，第11～13頁。

⑧黃先海，陳勇：“論功能性產業政策—從WTO綠箱政策看我國的產業政策取向”，《浙江社會科學》，2003年第2期，第68～71頁。

⑨許和木：“福建省醫藥產業發展若干問題研究”，《福建論壇》，2011年第7期，第34～37頁。

⑩沈超：“培育與發展廣東戰略性新興產業的政策體系構建”，《廣東科技》，2012年第4期，第72～75頁。

羅中華，云立新等：“甘肅中藥產業品牌戰略實施中的政策支持研究”，《社科縱橫》，2011年第9期，第46～49頁。

余梓東：“論中國民族政策體系與集成”，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版），2011年第6期。

制藥英才網：“甘肅隴藥產業發展規劃—五年后產值達百億”，http：//blog.sina.com。

許明強，唐浩：“產業政策研究若干基本問題的反思”，《社會科學家》，2009年第2期，第61～67頁。

責編/王坤娜