我國轉基因食品管理體系在世界影響下的發展

孫強　趙明超

摘要國際上不同國家對轉基因產品管理的嚴格程度有所差別。美國對轉基因食品管理比較寬松，歐盟最為嚴格，而日本介于美國與歐盟之間，這種形式是國家經濟貿易、文化背景、政治等因素綜合作用的結果。我國作為一個糧食生產和貿易大國，完善我國轉基因的管理體系勢在必行。綜述美國、歐盟和日本關于轉基因食品管理體系的特點和現狀及我國轉基因食品管理體系的發展，闡明了各國因轉基因食品管理嚴格程度的不同而產生差異的原因，提出了我國轉基因食品管理體系發展的建議。

關鍵詞轉基因食品；管理體系；中國；世界

中圖分類號S9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）09-02743-02

作者簡介孫強（1969- ），男，山東文登人，副教授，從事有害生物綜合治理研究。

自1983年全球第1例轉基因煙草誕生，轉基因作物發展迅速，含有轉基因成分的食品逐漸興起。出于食品安全考慮，世界各國相繼對轉基因食品進行立法并嚴格管理，并基本達成共識。2001年，包括我國在內的113個國家簽署協議規定公眾享有轉基因食品的知情權，進口國可對轉基因產品進行安全評價與標識管理[1]。這標志著國際上對轉基因新產品管理已達成共識，但因經濟貿易、文化背景、政治因素等因素的不同，世界各國針對各自的國情制定出或正在制訂綜合性的生物安全準則和監管措施，形成具有不同特點的轉基因食品安全管理標準[2]。

1寬松的轉基因食品管理體系

這是以美國的轉基因食品監管部門為代表的管理體系，在美國有3個部門進行監管，農業部管理轉基因生物的農業生態和環境安全；食品和藥物管理局管理食品、食品添加劑和食品標識；環保部管理殺蟲劑。3個部門根據各自職能進行分工與合作，其管理以產品的特征和用途為基礎，將轉基因管理作為現有法律法規體系的一部分增加了相應條款，與其他常規技術管理沒有本質不同。而且對轉基因產品不設定閾值限制，標識以企業自愿為基礎，對于加貼標識的只是針對那些與食品具有顯著差異的產品。1998年“普茲泰”事件[3]，世界嘩然，引起了國際范圍內轉基因食品安全性的爭論。但在美國這樣一個法制健全、食品安全意識較高的國家中，轉基因食品的管理方面卻比較寬松。就轉基因食品的審批而言，在美國從申報到批準一般僅需5個月。

從國際貿易這個視角下分析，美國轉基因管理寬松的原因也許更加明晰。在寬松的政策下，美國的轉基因食品得到了其企業充分的研究與開發，促進了轉基因技術的蓬勃發展[4]，促使美國成為目前世界上種植、生產、出口轉基因食品第一大國。如果加貼標簽會增加轉基因生產成本和銷售成本，使美國的國際貿易受到負面影響，可見美國作為最大的轉基因食品出口國基于成本原因拒絕標識，實為保障本國的既得利益。轉基因食品與人類健康安全問題早已成為討論的焦點，人們對是否對轉基因產品加注標簽包裝更加重視。目前，不同國家持有不同的態度，轉基因食品上的標簽在國際貿易爭端中反映出的是其貿易利益方面的爭議[5-6]。

2嚴格的轉基因食品管理體系

歐盟堅持標識轉基因產品，嚴格控制從田間到餐桌中的每個環節，要求確保食品安全可追溯，將風險控制在較低的范圍。歐盟食品安全局及各成員國政府負責轉基因的日常管理，相繼出臺了《轉基因食品及飼料條例》、《新食品法》及《轉基因生物追溯性及標識辦法以及含轉基因生物物質的食品及飼料產品的追溯性條例》等法規，對轉基因產品實施強制性標識，閾值為0.9%，即轉基因成分含量低于0.9%的食品不需標識，高于0.9%的食品必須標識。就轉基因食品的審批而言，在歐盟從申報到批準至少需要17個月。

歐盟對轉基因食品采取嚴格的管制措施出于3個方面原因：一是基于歐盟條約中的高標準要求。歐盟條約第95條第3款規定，歐盟執委會在提出一項有關健康、安全、環境以及消費者保護的提案時，應當采取較高的保護標準。如果存在對于人類、動植物健康及環境的潛在危害，可以應用預防原則。二是歐盟的法規更加尊重公眾對轉基因食品的質疑[7]。歐盟委員會調查顯示，94%的歐洲人希望對轉基因產品享有選擇的權利，70%不愿意購買轉基因產品。受歐盟公眾抵制影響，大多數歐盟成員國只能以安全性為由在政策上限制轉基因食品的推廣[8]，并加快完善了轉基因食品、飼料管理規定，使管理更加嚴格[9]。三是抵制從美同進口的轉基因食品[10]。歐盟為了抵御美國轉基因作物的入侵，也在加快提高自身的轉基因技術水平[11]。但由于國際上轉基因技術發展的不均衡，技術差的國家勢必會在貿易壁壘上對技術好的國家形成制約[12]。因此，歐盟為了在國際貿易中占據有利位置，在法律上規定如果一個技術會引發潛在風險的一方不對其承擔證明責任，應由此技術的負責方證明其使用技術的安全。

3中庸式的轉基因食品管理體系

日本轉基因產品的立法基于農業和工業中應用重組DNA生物體的框架[13]，其通產省、厚生勞動省、文部科學省和農林水產省共同負責管理轉基因食品安全。通產省負責推動生物技術在化學產品、化學藥品和化肥生產方面的應用；厚生勞動省負責轉基因食品安全問題和食品、食品添加劑和藥品的審批；文部科學省負責試驗階段的重組DNA研究的審批；農林水產省負責重組生物釋放到環境中的審批。日本對轉基因食品管理體系的嚴格程度介于美國與歐盟之間，主要體現在轉基因食品是否需要加施標簽方面，其在初期時不要求加施標簽，后因公眾對于加強管理的要求反響強烈，農林水產省于1999年公布了24種以進口玉米和大豆為主要原料的標簽加施標準，為保證轉基因產品的混合比控制在5%以內[14]，規定實行區別運輸系統來區分非轉基因生物原料和轉基因生物原料，相比歐盟0.9%的轉基因要求仍寬松很多[15]。

從日本耕種土地數量與人口數量來分析，便可清楚理解日本對轉基因食品管理尺度把握的原因所在。日本人均耕地面積少，60%左右的農產品來自于進口，進口轉基因食品對日本來說意義重大。日本已經成為全球最大的轉基因食品及飼料進口國，每年進口約1 600萬t玉米和420萬t大豆，其中大部分是轉基因品種[16]。管理太嚴，糧食進口、國內轉基因食品發展將會受到限制；管理太松，無法確保轉基因食品的安全。因此，日本的轉基因食品政策基于美國的“可靠科學原則”與歐盟的“預防原則”之間，并尋求一種適當的平衡 [17]。

4我國轉基因食品管理體系及發展探討

20世紀末，我國對轉基因食品的監管初步形成。1990年，衛生部出臺了《新資源食品衛生管理辦法》，對轉基因食品的加工審批與標識要求進行了規定。此后的10年間，科技部、農業部和環保總局分別出臺了《基因工程安全管理辦法》、《農業生物基因工程安全管理實施辦法》，對轉基因安全性評估、控制措施和方法等事項進行要求，明確了商業化生產的農業生物技術應報請農業部審批等一系列辦法。可以說，在2000年以前我國對轉基因食品的安全管理只是處于萌芽階段，有學者稱這段時間為準備階段[18]。

21世紀初，我國將轉基因安全性管理提升到法律層面。2001年，國務院發布了《農業轉基因生物安全管理條例》，對我國境內從事農業轉基因生物的研究、試驗、生產、加工、經營和進口、出口活動進行了規定，建立了許可審批和標識管理制度，這標志了我國對農業轉基因生物開始實施全面管理。此后的10年間，《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《食品安全法》和《食品標識管理規定》等十幾部法規相繼出臺實施，明確規定了涉及食品安全的風險檢測與評估、許可、記錄、標簽以及跟蹤、召回制度和法律責任等事項。在此期間，轉基因的各項制度不斷完善和優化，有學者稱這段時間為轉基因食品安全管理的成長階段[19]。

近年，我國出口到國外的食品因含有轉基因成分而不斷遭到退貨、召回或銷毀，不但俄羅斯、日本、韓國、美國和歐盟等要求其進口食品不得含有轉基因成分，而且歐美國家甚至要求從我國進口的飼料也是非轉基因產品。我國是一個糧食生產和貿易大國，完善我國轉基因的管理體系勢在必行。但轉基因食品的管理體系不僅僅是出于安全（包括對人體的安全和環境安全）方面的考慮，還是民眾意愿的反映，也是經濟利益的博弈，更是政治力量的較量，必須要統籌考慮。根據我國現有管理法規，結合世界上轉基因食品的管理特點，筆者提出以下幾點建議，促進我國轉基因食品的管理工作良好開展。

首先，必須加強轉基因食品安全監管。目前，我國批準種植的轉基因作物只有棉花和木瓜，沒有批準任何主糧的商業化生產。因此，各監管部門應各負其責加強轉基因管理。出入境檢驗檢疫部門應加強對進出口轉基因作物的檢驗檢疫，防止轉基因種子等以郵寄、攜帶等非法方式進入我國；農業主管部門應加強對農業種子的登記管理，在農作物新品種登記時必須提供非轉基因證明，杜絕轉基因種子進入流通市場。應加強執法檢查，嚴厲查處轉基因作物的非法種植，依法對轉基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等作物產品實行按目錄強制標識，未標識和不按規定標識的，不得進口或銷售；高校科研單位應加強對轉基因科研試驗種植區劃管理，嚴格執行《轉基因安全性試驗》向農業部農業轉基因生物安全管理辦公室的申報制度，避免轉基因試驗材料的環境釋放，將我國轉基因安全風險降到最低。

其次，完善轉基因安全性評價體系。1993年經濟合作與發展組織提出了實質等同性原則[20]，1996年聯合國糧食與農業組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）的專家咨詢會議認為，以實質等同性原則為依據的安全性評價可以用于評價轉基因生物衍生的食品和食品成分的安全性，國際上普遍接受這一評價方法，一些國家用此方法評價了50多種轉基因作物[21]。我國應盡快建立完善依據安全性評價程序的評價體系，即親本作物的安全食用歷史、成分、營養、毒性物質、抗營養素等；供體基因的安全使用歷史、基因組合的分子特性和插入到宿主基因組性質和標記基因，考慮基因的水平轉移和DNA安全性；基因產物危害性的評估數據，包括毒物學和過敏性等。