相關規劃與土地利用總體規劃“多規融合”探索

樊林京　李麗娟　白世強

摘要當前我國其他相關規劃與土地利用總體規劃的協調性不是很好，在規劃管理日趨重要的今天，“多規融合”有利于國土空間的統籌開發利用，有利于促進節約資源和保護環境，有利于各項規劃的順利實施。該研究在闡述“多規融合”的必要性和重大意義的基礎上，分析了目前各項相關規劃與土地利用總體規劃協調銜接方面存在的主要問題及原因，提出了實現“多規融合”的政策措施和操作辦法：健全法律法規，整合空間規劃體系；完善體制機制，協同編制規劃；搭建基礎資料平臺，統一標準規范；明確共同遵循的戰略目標，確定合理的管控方向；共同論證規劃方案，協調統一規劃成果。

關鍵詞相關規劃；土地利用總體規劃；多規融合

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）09-02750-02

作者簡介樊林京（1982-），男，河南洛寧人，從事土地資源管理研究。

長期以來，由于行政管理體制等方面原因，各地不同程度存在相關規劃與土地利用總體規劃協調銜接不夠的情況，成為影響規劃有效實施的重要制約因素[1-2]。2014年全國國土資源工作會議明確提出“加強土地利用總體規劃與相關規劃的協調銜接，在縣（市）層面探索實施‘三規合一或‘多規融合試點，探索建立可供各項規劃共同遵循的戰略目標、管控方向和標準規范”[3]。如何實現規劃間的協調銜接，筆者在分析土地規劃與相關規劃協調銜接方面存在問題及其原因的基礎上，結合目前的規劃編制和行政管理體制機制，就強化規劃間的協調銜接提出了有針對性的意見建議，以期為試點工作的開展提供參考。

1“多規融合”的必要性和重大意義

1.1有利于國土空間的統籌開發利用國土空間是人類活動和經濟社會發展的載體，是有機聯系的整體。一個地方國土資源的開發利用必然對周邊地區產生重要影響，必須統籌安排各類開發建設活動。目前，主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等空間規劃的范圍基本相同，目標相對一致，內容相聯，“三規”趨同的趨勢日益明顯。打破地域和部門間的分割，加強規劃間的協調銜接，實現多規融合，有利于統籌安排國土開發利用活動，促進經濟與社會、人與自然和諧發展。

1.2有利于促進節約資源和保護環境規劃的節約是最大的節約。規劃間銜接不夠容易引發多方面問題。一是基礎設施、公共服務設施重復建設，致使土地和資金浪費，國土空間分割。二是對一些違法用地、違反城市規劃建設起來的項目進行拆除，往往需要付出更大的人力、物力成本，甚至影響社會穩定。三是一些國土資源開發利用活動影響生態保護規劃的實施，造成水土流失、生物多樣性下降等不良影響。因此，強化城鄉規劃、土地規劃等規劃間的協調銜接，對于合理安排重大項目的空間布局和建設時序，促進資源共享和高效利用，保護生態環境等都具有重要作用。

1.3有利于規劃的順利實施近年來，規劃在城鄉建設項目審批中發揮著越來越重要的作用。如果規劃間銜接不夠，一些項目就難以開工建設。對確需建設的重大項目，盡管可以通過規劃調整使其符合總體規劃，但也將耗費大量人力物力，增加時間、行政成本，影響規劃的嚴肅性、權威性。為強化規劃間的協調銜接，促進規劃有效實施，一些地方開展了規劃融合編制試點，取得了良好成效。如武漢市建立了由“市城市總體規劃、市土地利用總體規劃—分區規劃、區土地利用總體規劃—控制性詳細規劃、鄉鎮總體規劃”構成的土地規劃和城鄉規劃相互融合的規劃主干體系，實現了全市土地“一張圖”管理，實現了“兩規”在用地規模、空間布局、實施管理等多方面充分協調，取得了明顯成效。

2相關規劃與土地利用總體規劃間協調銜接存在的問題及原因分析

在我國各級各類規劃中，與土地利用相關的規劃主要有城鄉規劃，能源、交通、水利等基礎設施規劃，林業生態規劃等。這些規劃分別由相應的主管部門牽頭編制，報同級或上級人民政府審批。由于規劃種類多，規劃的部門和行業色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發體系。規劃之間的協調銜接出現這樣那樣的問題，影響了規劃的權威性，增加了實施難度。

2.1城鄉規劃在城鎮用地規模、布局等方面與土地利用總體規劃銜接不夠城鄉規劃是對一定時期內城鄉土地利用、空間布局以及各項建設進行綜合部署、具體安排和實施管理，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。在用地規模方面，城鄉規劃從城鄉建設發展需要出發，根據規劃地區人口增長、城鎮化率的提升預測值等，確定用地規模，重在“發展”。目前城鄉規劃存在的主要問題是對城鎮化過程中人口的流動缺乏通盤考慮，幾乎每個城鎮都在強調當地人口和城鎮化率快速增長，規劃用地規模不斷擴大，致使各城市預測人口規模偏大，脫離實際。土地利用總體規劃出于落實土地用途管制制度，嚴格保護耕地，控制建設用地，促進土地節約集約利用需要，從土地供給出發，以上級下達的建設用地增量指標為前提，確定城市建設用地規模，重在“控制”。土地規劃在確定城鎮用地規模方面存在的問題是受行政因素影響大，新增建設用地指標分配“貧富不均”，往往給中心城市分配指標較多，而下達下級土地規劃的指標較少，導致部分城鎮建設用地增量指標不能滿足城鎮發展需要。

盡管《土地管理法》、《城鄉規劃法》等法律法規和國務院文件都明確提出，城鄉建設等相關規劃要與土地規劃相銜接，確定的建設用地規模和布局必須符合土地規劃。但實踐中，由于發展目標和導向的差異，城市規劃確定的建設用地規模往往偏大，土地利用總體規劃安排的建設用地增量空間較小，小城鎮和農村則很少有建設用地增量指標。兩項規劃協調銜接不夠，給規劃的實施管理帶來不利影響。

2.2部分交通、能源、水利等基礎設施規劃確定的項目沒能納入土地規劃由于規劃期限不統一、部門間的溝通銜接不夠、對項目建設的布局和時序預測不準等原因，部分交通、能源、水利、環保等基礎設施項目沒能納入土地規劃，甚至選址于基本農田，給土地規劃的實施管理及項目建設帶來了較大麻煩。對于列入國家和省重點的單獨選址類工程項目，可依法上報國務院調整基本農田布局，但一些市、縣級小項目，如果受基本農田布局制約，建設的難度很大。

2.3林業及生態保護等規劃與土地規劃不夠協調近年來，國家對生態文明建設的重視程度空前提高，中共十八大報告將生態文明納入中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局，提升至前所未有的高度。林業生態建設規劃、自然保護區規劃、風景名勝區規劃等規劃的影響力和約束力將更加凸顯。由于規劃期限不同步、規劃目標和統計口徑不一致、部門間溝通協調不充分等原因，這些規劃與土地規劃往往協調銜接不夠。一是林業規劃確定的林地面積與土地規劃差距較大。由于統計口徑等因素，不少地方林業規劃確定的林地現狀面積和增量規模偏大，出于落實政府耕地保護責任目標、維護糧食安全需要，土地規劃確定的林地面積較小，且增長量十分有限，兩項規劃差距較大。二是自然（生態）保護區規劃與土地規劃不協調。部分地方在確定自然保護區范圍時，與土地規劃、礦產資源規劃銜接不夠，沒有充分考慮保護區人口分布、土地開發利用情況和礦產資源賦存等因素，將一些鄉鎮、村莊、農用地及礦產資源勘查開發區納入其中，導致一些必要的建設項目難以落地、重要的礦產資源難以開發利用。三是風景名勝區規劃與土地規劃銜接不夠。主要表現為部分風景名勝區規劃確定的建設用地不符合土地規劃，造成項目難以開工建設或違法違規用地；一些地方土地規劃確定的建設用地影響到風景名勝整體風貌的保護和控制，造成風景名勝資源的過度開發。

3實現多規融合的政策措施和操作辦法

3.1健全法律法規，整合空間規劃體系完善空間規劃的法律、行政法規和技術法規，構建完整的空間規劃法規體系，從法律層面對空間規劃體系進行整合，明確各規劃的法定地位與相互關系，減少規劃數量，避免每個行業主管部門都編制規劃的情況。理順各項規劃的地位、性質、內容、編制審批主體和程序等，避免同級規劃間互不銜接甚至矛盾沖突的現象。

3.2完善體制機制，協同編制規劃強化政府對各類空間規劃編制審查的組織領導和協調作用，成立政府主要領導負責，相關部門負責人為成員的規劃管理委員會及聯合課題組，共同做好規劃方案的研討論證、規劃間的協調銜接等工作。適時將規劃成果征求社會公眾意見，真正形成“政府主導、專家領銜、部門協作、公眾參與、科學決策”的規劃編制機制。建立規劃修訂聯動機制。一項規劃調整時，與之相關的規劃需要調整的，同步進行調整，保持規劃間的協調聯動、動態管理[4-5]。

3.3搭建基礎資料平臺，統一標準規范逐步統一規劃的基期和時限。在土地規劃與城鄉規劃、區域規劃等規劃的編制階段，應搭建共同的基礎資料平臺，采用統一的人口、城鎮化率、土地利用、人均用地規模、經濟社會發展、重要保護區域、規劃底圖等基礎資料，解決不同部門在制定規劃時，信息不全的“短板”。在規劃期內相關目標的確定方面，應統一預測方法，使不同規劃的相同規劃期內人口規模、用地需求、經濟和城鎮化發展等目標協調一致。

3.4明確共同遵循的戰略目標，確定合理的管控方向盡管土地規劃與城鄉建設、基礎設施建設、生態環保等規劃側重點不同，規劃具體目標也有差異，但戰略目標應該是相同的，都是為了合理安排人口、資源開發、經濟發展、生態保護的布局和時序，嚴格保護國土資源和生態環境，集約高效開發利用自然資源，促進經濟與社會、人與自然和諧發展。在明確共同遵循的戰略目標的前提下，制定各自的具體目標任務，明確相應的管控方向。如可將城市規劃中的“四線四區”與土地利用規劃中的建設用地空間管制“三界四區” 統籌協調起來，共同確定城市建設用地開發邊界、耕地紅線、永久基本農田和生態紅線，實現“兩規”各有側重但協調統一的空間管制格局。

3.5共同論證規劃方案，協調統一規劃成果針對目前各項規劃基期和時限差別較大，不便統籌協調的情況，政府可結合經濟社會發展重大戰略的變化或重要時間節點，組織對正在實施的規劃進行統一修訂，在對各項相關規劃進行充分研討論證的基礎上，形成協調銜接方案，然后分別修訂規劃的內容，實現國民經濟與社會發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、產業規劃、林業規劃、生態規劃、基礎設施規劃等規劃的期限、相關目標、建設布局等內容的協調統一，做到不同類型規劃圖件的要素表達相互協調，重要開發建設區、保護區和建設項目等共同要素在不同規劃圖上位置一致，相互吻合，提高規劃實施管理的可操作性。

參考文獻

[1] 王志慧. 土地利用總體規劃與土地管理工作的關系探討[J].安徽農業科學，2013，41（25）：10534-10535.

[2] 阿麗亞·阿布力孜，張永福. 規劃銜接與建設用地空間管制協調研究[J].安徽農業科學，2013，41（5）：2279-2282.

[3] 國土資源部網站消息. 國土部部署十大任務 嚴防死守保護耕地[EB/OL].（2014-01-15）http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2014-01-15/c_118975786.htm.

[4] 類淑霞， 郝晉珉. 土地利用總體規劃視角下的城市用地規模彈性控制研究[J].安徽農業科學，2013，41（8）：3669-3671，3674.