構建社會組織參與社會管理的協同機制

吳顯華　歐陽鳳蓮　黃曉瑞

[摘 要]“社會協同”是我國社會管理體制的重要組成部分，協同治理是實現善治的必選路徑。我國在建構協同機制的過程中遇到了現實困境，政府和社會組織之間形成了一個暫時無法彌合的協同縫隙，其制約因素主要是社會組織在能力和資源等方面受限制、政府和社會組織之間相互信任和相互增權有限。因此，應從能力、信任、增權和資源之間的內在邏輯和作用機理來構建政府和社會組織之間的協同管理機制，以有效地破解社會組織協同管理的現實困境，形成社會管理的合力，確保社會既充滿活力又和諧、有序。

[關鍵詞]能力 信任 資源 相互增權 協同治理

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》首次提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局；黨的十八大報告在此基礎上增加了“法治保障”，把“社會管理格局”豐富發展為“社會管理體制”；黨的十八屆三中全會明確提出要“激發社會組織活力”；2011年7 月國家又出臺了《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》。可見，黨和政府高度重視社會管理創新，認識到社會組織協同管理的重要性和緊迫性。

理論界對社會組織協同管理進行了較為深入地研究，其中部分研究已經涉及到能力、信任、增權和資源中某個方面的內容，遺憾的是尚未按照它們之間的內在邏輯和作用機理來進行系統地論述，而是把它們割裂開來。因此，本文擬從能力、信任、增權和資源四者之間的內在邏輯和作用機理來構建政府和社會組織協同管理機制，增強政府和社會組織之間的良性互動，形成社會管理的協同效應。

一、社會組織協同管理的現實困境

我國正處在經濟社會的雙重轉型階段：社會“從傳統農業社會向現代工業社會及后現代信息化社會的結構轉型”；經濟“從計劃經濟向市場經濟的體制轉軌”[1]。轉型期具有“社會結構階層化和利益關系市場化”[2]的特征。社會關系分化往往導致階層利益矛盾與沖突，它們往往是其他矛盾的源頭，矛盾往往是對立甚至是對抗的，從而對社會管理的影響更為深遠。最突出的就是1994年以后群體性事件開始出現不斷增長的趨勢，如1995-1996 年增長速度在 10%左右；1997-2004 年間，年均增長速度高達 25.5%[3] ；1993 -2003 年間，群體性事件數量已由 1 萬起增加到 6萬起，參與人數也由約 73 萬增加到約 307 萬[4]。利益關系市場化導致行政權力在市場關系中的“濫用”，侵害到市場關系背景下的權利及利益，于是就產生了越來越多的“權力與權利”的矛盾。另外，利益關系市場化還會破壞公共領域應有的公平或公正，如許多公共產品供給不足[2]。總之，在轉型期里社會各種矛盾與需求劇增，政府僅憑自己的能力已經無法解決所有的問題，因此需要社會組織的協同管理。

由于社會組織具有組織性、私有性、非營利性、自愿性和自治性[5]等本質屬性，決定了它在社會管理中具有獨特的優勢，恰好能夠彌補政府的不足。社會組織具有政情下達和民意上傳的作用，是政府與民眾之間溝通交流的橋梁。另外，社會組織是社會的“安全閥”，是化解社會矛盾的“潤滑劑”、“稀釋劑”[6]。 可見，社會組織具有社會整合功能。因此，從這個意義上來說，社會組織天然就能夠為政府排憂解難，是政府社會管理的合作伙伴。但是，由于社會組織能力有限，以及政府對社會組織的信任度較低，所以政府給社會組織釋放的公共空間還很有限。目前，政府在社會服務和公共產品供給領域給社會組織讓渡的空間比較大，但在政策倡導和政治參與領域，尤其是后者則實行極為嚴格的控制，因為當前中國是不允許明確以政治參與為宗旨的社會組織存在，所以社會組織在這個領域的參與空間極為有限。社會組織在資源動員和組織民眾參與管理等方面的能力尚比較欠缺，社會自治程度低，不能完全滿足政府對其在社會管理方面的需求。另外，社會組織協同管理機制及相關保障機制還沒有完全建立健全，因此政府和社會組織之間在社會管理方面形成了一個暫時無法彌合的協同縫隙。所以，“從實踐中來看，在社會管理格局的四大體系中，目前存在的最大問題是缺少社會協同；最大的難題是無法突破社會協同；最大的任務是如何增強社會協同”[7]。

二、制約因素分析

制約我國社會組織協同管理的因素主要是社會組織在能力和資源等方面受限制，以及政府和社會組織之間的相互信任和相互增權有限。

（一）社會組織能力有限，還不能完全承接政府轉移出來的社會管理職能

我國社會組織發展迅速，由2001年的21.1萬個增加到2010年的44.6萬個[8]。但是，社會組織的發育水平尚處初級階段，表現在人力資源、財務與資產狀況和專業性等方面。例如，2008年我國在民政部門登記注冊的社會組織平均吸納就業人員11.5人，平均擁有固定資產19.5萬元，平均擁有大學專科及以上學歷的人員為3人[9]。制約社會組織能力發展的主要原因是雙重管理體制的束縛和社會組織專業人才的匱乏。在雙重管理體制下，政府對社會組織實行的是控制型監控體系，而不是發展型監控體系[10]。這種管理體制過于倚重登記審核環節，而忽略對活動實施過程的監督與指導，這樣會導致社會組織把主要精力放在謀求合法性地位上，因而忽視能力的提升。另外，雙重管理體制不斷地固化社會組織的行政依附關系，削弱其獨立性和自主性，使其偏離固有的運行邏輯和軌道。社會組織專業人才是提升社會組織能力的根本，人才的匱乏導致能力提升成為無源之水，無本之木。

（二） 政府對社會組織的信任度比較低，給社會組織增權較少

政府對社會組織的信任度低表現在兩個方面：一是社會組織社會管理主體客體化嚴重。社會組織既是社會管理的客體，也是社會管理的主體，集二個角色于一身。但是由于政府對社會組織還不夠信任，政府更多地是把社會組織當作社會管理的對象，而不是與自己合作的社會管理主體，所以社會組織的客體角色異常突出，甚至掩蓋和消解了其主體角色。二是政府給社會組織增權（empowerment）有限。增權就是要增強組織或者個體實現目標的能力。政府給社會組織增權的主要方式是讓渡空間，但是政府給社會組織讓渡的空間很有限。政府的職能一般分為政治職能、經濟職能和社會職能，如果把上述職能分別定位為政府的核心職能、次要職能和邊緣職能的話，那么我國政府當前給社會組織讓渡的主要是邊緣職能，核心職能沒有讓渡。換言之，社會組織職能是對政府邊緣職能的替代[11]。導致政府給社會組織增權有限的原因主要有三個：一是政府本位主義。政府本位主義主張政府是唯一的權力主體，是唯一的社會管理主體，因此幾乎壟斷所有權力，社會組織處于無權的境地，形成了壟斷型的權力結構；二是社會組織能力有限，還沒有能力完全承接政府讓渡的職能；三是政府對社會組織心存戒備。信任是政府給社會組織增權的基礎，但是政府對社會組織的認識還沒有跳出國家強、社會弱，或者國家弱、社會強的觀念，擔心社會組織發展壯大后會威脅自己的政治統治，例如目前實行的控制型雙重管理體制就是最好的證明。

（三）社會組織支配的資源有限

主要體現在兩個方面：一是總量有限。社會組織獲取資源的渠道主要是政府撥款、社會捐贈、國際捐贈和服務收費。由于我國經濟發展水平不高，居民的捐助意識比較薄弱，因此社會捐贈有限。例如，2001年我國社會捐贈總額為11.7億元，人均0.92元，占GDP的0.01%；2010年社會捐贈總額為601.7億元，人均44.87元，占GDP的0.15%，而2010年美國社會捐贈總額為2908.9億元，占GDP的2%[8]。另外，由于社會組織的社會資源動員能力較弱，加上社會組織違法違規事件的負面影響，使得資源狀況雪上加霜。如受“郭美美事件”的影響，全國的慈善捐贈數額驟然下降，2011年3～5月，全國慈善組織共接收到捐款62.6億元，但是6～8月卻只有8.4億元，降幅達86.6%[8]。總體而言，我國政府直接或間接資助社會組織的資金數量非常有限，政府的資助不是我國社會組織收入的主要來源，這與美國的情況迥然不同，政府的資助成為美國社會組織唯一最大的資助來源[12]。二是資源在社會組織之間的分配不公平，“貧富差距”大。為了方便討論，我們在這里暫且把社會組織劃分為官辦社會組織（GONGOs）和非官辦社會組織（NGOs）。官辦社會組織憑借相關制度賦予的特殊地位和政府的權威以及自身能力等方面的因素，更容易贏得社會的認可和支持，因此有機會獲得更多的社會資源。另外，官辦社會組織具有“二政府”的屬性，是體制內的組織，能夠獲得大量的體制資源，因此官辦社會組織就高度壟斷了資源；相反，非官辦社會組織在這兩個方面都不具備官辦社會組織的特征與優勢，因此所獲得的資源就非常有限。

三、協同機制的構建

協同機制的構建需要解決三個方面的問題：協同機制是否有現實需要？協同機制是否可能？協同機制何以可能？在前文的論述中已經明確了當前社會管理現實亟需社會協同治理。政府和社會組織之間的合作是完全可能的，因為“協作的需要源于參加者的相互依賴，因為每個參與者擁有完成一項任務所需的不同類型和不同層次的技術和資源。……參與者之間（縱向的和橫向的）相互依賴性越強，協調與協作的需要就越大”[13]。政府作為社會管理的主要主體，掌握著巨大的社會管理權力和資源，但是政府在社會管理的某些方面也存在力不能及、效率低下等局限，而社會組織恰恰能夠發揮其優勢來彌補政府的不足，可是社會組織缺少社會管理的權力和資源。因此，政府和社會組織之間的相互依賴程度比較高，二者的合作是必然的。協同機制何以可能呢？其理論基礎是協同治理理論。治理理論產生的現實邏輯是政府失靈和市場失靈，因此人們常常用治理理論來應對政府和市場的雙重失靈。治理的內涵非常豐富，最為經典和權威的概括是全球治理委員會在《我們的全球之家》中的“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，并認為治理具有四個特征：“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”[14]。可見，治理是政府和社會組織為了增加公共利益而自愿協作和互動。進而言之，治理倡導權力向度是多元化和相互的，而非單一和自上而下，權力是分散的而非集權；政府并非唯一權力中心，各種公共和私人機構在行使權力時只要具備社會合法性也可以成為不同層面上的權力中心[15]。總之，治理就是政府和社會組織之間的合作與互動——基于共同利益、相互依賴和信任而共擔責任、共享權力和資源，或者說是權力、資源等關鍵要素在政府與社會組織之間的適度匹配。

我們要運用協同治理理論來構建協同機制。鑒于我國社會管理中協同機制的現狀，構建協同機制路徑的核心思想是要打破政府與社會組織之間傳統的單向模式，即只有政府對社會組織的信任、社會組織對政府的資源依賴和政府對社會組織的增權，而沒有相反的情況。同時，要充分利用能力、信任、增權和資源四者之間的內在邏輯和作用機理構建一種政府與社會組織之間的雙向互動的模式，即政府與社會組織之間相互信任、相互依賴和相互增權。下面分別結合兩幅作用邏輯過程圖示進行分析：

圖1表示以社會組織的能力為起點的能力-信任-增權-資源四者之間按照其內在邏輯和作用機理的運行模式，整個運行過程分為緊密相連的三個階段。首先，社會組織的能力是運行的邏輯起點，也是博得政府信任的重要基礎之一；其次，在信任的基礎上政府對社會組織實施增權，這是社會組織獲取資源的力量之源，社會組織可以充分運用政府增權來獲取更多的資源；最后，資源是提升社會組織能力的必要條件，社會組織的能力與其擁有的資源量為正相關關系，至此一個運行過程結束。緊接著社會組織在新的能力起點上又開始新一輪運行，依此循環。

（一） 努力提升社會組織的能力

社會組織的能力是它參與社會管理的基礎，如果能力不足，那么就無法履行政府轉移出來的職能，造成社會組織缺位和失靈，進而導致社會需求得不到滿足，反而不利于社會管理。當前，要著重提升社會組織的專業服務能力、政策倡導能力、社會疏導能力、理性有序的參與能力、自我約束的能力、資源動員能力 、內部治理能力和創新發展能力[16]。具體要從以下幾方面來提升社會組織能力：首先，大力培養專業人才，提高社會組織的專業性；其次，要加強對社會組織的服務與指導；再次，要政社分離，增強社會組織的獨立性和自主性；最后，完善內部治理結構。在努力提升社會組織能力的同時，政府要有效地引導和監管它的發展，使其更好地與政府合作，以免在它羽翼豐滿之后分道揚鑣，甚至倒戈。

（二）提升政府對社會組織的信任度

政府對社會組織的信任與否，始終存在資源需求和社會控制需求之間的矛盾[17]，因為政府需要社會組織協同社會管理，以減輕自身的管理壓力，集中精力解決其他問題，緩解合法性危機，客觀上有信任社會組織的需要；另一方面，要對社會組織進行適度控制，以維護社會穩定和政府的政治統治。我們應從以下兩個方面提升政府對社會組織的信任度。

首先，重塑政府觀念，要充分認識政府和社會組織是可以協同發展的，社會組織是政府的合作伙伴。對此，非營利組織研究權威萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）曾經進行過深入地論證，認為政府與社會組織之間的合作伙伴關系帶有主導性[18]。另外，政府應該秉持“能促型政府”（ the enabling government） 理念，而非“發展型政府” （ the developmental government） 理念。“能促型政府”理念認為政府和社會組織不僅可以協同發展，而且政府還應該在資金等資源方面給社會組織以大力支持，指導和服務社會組織發展，以提升社會組織的能力[19]。對此，皮特·埃文思（Peter Evans）等在1997年提出了“國家與社會協同”的理念，“強調社會力量的賦權并不必然削弱國家治理社會的權力，在某些情況下，由眾多生機勃勃的社會團體或民間組織組成的公民社會，構成了一種有別于物質性基礎設施的社會基礎設施（social infrastructure）。社會基礎設施的發展可以有效地把社會的需求同國家的權力聯系起來，也可以為國家提供更為有效的制度能力，以幫助國家確定其政策目標并且推進政策目標的實現”[20]。

其次，社會組織應該不斷地提升自己的能力，能力是贏得政府信任的前提。社會組織要想贏得政府的信任，必須憑借自身的能力更好地為政府排憂解難，解決具體的實際問題。在提升能力的同時，社會組織要主動地拓展生存空間。當前，政府對社會組織的管理帶有一定程度的容忍和默許，并沒有完全按照相關管理條例嚴格執行，即具有政策縫隙[21]，因此社會組織就應該采取有效的策略，合理地利用現存的政策縫隙來拓展空間，例如主動地幫助政府解決一些實際問題，讓政府更加全面、深刻地了解社會組織的誠意和能力，看到社會組織與政府的立場與目標是一致的，進而才會更加信任社會組織。目前，社會組織在拓展空間的時候要盡可能地做到政治無涉，社會組織只要做到“以政府所期望的方式起到了政府所期望的作用”[22]就足矣。這樣經過長時間對政府潛移默化的影響，就有可能贏得政府更多的信任。

（三）政府給社會組織增權

增權與無權（powerlessness）是緊密聯系的，增權是從無權到有權的過程，之所以要增權是因為無權。增權理論認為，無權就是能力低下，對外部的影響力和控制力弱，資源缺乏的一種狀態[23]。總體而言，目前我國社會組織是處于一種無權狀態。為了更好地發揮社會組織在社會管理中的協同作用，政府必須對社會組織予以增權。當然，政府給社會組織增權是基于信任基礎之上的，增權的幅度很大程度上是由信任程度決定的。

政府給社會組織增權的核心是要給社會組織放權。放權的前提是必須打破我國當前壟斷型權力格局，實現權力的分散化。政府給社會組織放權，在現實中具體體現為給社會組織讓渡更多公共空間和轉移更多的職能，政府要把不該自己管，或者自己管不好的事情通過恰當的方式讓渡給社會組織。溫家寶曾就此明確提出“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量” [24]。當然，政府需要根據實際情況采取分領域、分階段科學、有序地給社會組織轉移社會管理職能，而不能一步到位。社會組織只有獲得更寬廣的政策空間之后，才能借助政府的權威不斷地提升自己的社會影響力和社會合法性，才能獲得更多的資源。

政府給社會組織增權的關鍵是要解決其資源短缺問題。資源依賴理論認為，社會組織的資源是不能夠自給自足的，必須依靠組織外部的供給，其依賴度主要取決于資源對組織維持運營和生存的重要程度、持有資源的群體控制資源分配和使用的程度和替代資源的可得程度這三個因素[25]。社會組織對資源的依賴不是基于組織公共責任和公共目標，而是為了生存，可以稱之為生存性依賴。當社會組織解決了生存問題之后，基于組織公共目標和職能而產生對資源的依賴，可以稱之為功能性依賴。當前，我國社會組織基本上是生存性依賴。資源短缺導致社會組織始終處于無權狀態，也始終制約著社會組織社會管理功能的發揮，因此解決社會組織資源短缺成為政府給社會組織增權的關鍵所在。政府通過給社會組織增權，使社會組織可以通過合法途徑來獲取資源，避免它們采取“組織外形化”[17]的策略獲取資源。資源是社會組織正常運行的物質保障，社會組織的行動能力與其擁有的資源量密切相關。在其他條件不變的情況下，資源的充裕程度決定著社會組織社會管理功能的大小，因此政府要加大財政資金對社會組織的資助力度。但是社會組織到底能夠獲得多少資源，這主要是由政府增權大小而定，“權力影響力決定于權力對資源的提取能力”[26]。

圖2表示以政府能力為起點，基于能力-信任-增權-資源之間的內在邏輯和作用機理的運行模式，整個運行過程分為緊密相連的三個階段。首先，政府能力是運行的邏輯起點，也是社會組織對其信任的基礎；其次，在信任的基礎上社會組織通過給政府增權，這是政府獲得更多的合法性資源的重要途徑；最后，政府憑借所獲得的合法性資源來提升起能力，至此一個運行過程結束。緊接著政府在新的能力起點上又開始新一輪運行，依此循環。

首先，努力提升政府能力，爭取贏得社會組織更多的信任。社會組織對政府的信任是它和政府合作的基礎，“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大”[27]，而政府能力是政府獲得社會組織信任的基礎。社會組織對政府的信任主要考察政府的社會治理能力，社會組織對能力強的政府部門予以更高的信任度[28]。社會組織更愿意與有能力的政府合作，這樣能夠給自己帶來資源、合法性、社會地位等一系列好處。因此，要提高政府的社會管理創新能力。

其次，社會組織給政府增權，給政府提供合法性資源，進一步提升政府的能力。在我國當前“強政府弱社會”的格局下，權力結構不合理——政府處于強勢地位，幾乎壟斷了所有權力，而社會組織處于弱勢地位，只擁有少量權力，但是這種權力格局并不可能消解社會組織對政府的增權。政府和社會組織之間是相互增權（mutual empowerment），而不是單向的。原因很簡單，“尺有所短，寸有所長”，政府雖然壟斷著大部分的權力，但是政府也不是萬能的，同樣存在著資源短缺和能力有限的情況，也需要借助社會組織的力量來實施社會管理。政府對社會組織的資源依賴主要體現在兩個方面：公共服務和合法性資源[29]。當然，相對于社會組織對政府資源的依賴度而言，政府對社會組織的資源依賴度要低得多，這與二者在權力格局中的不同位置有著直接聯系。所以，雖然政府和社會組織之間是相互增權，但是它們各自向對方增權的廣度和強度是不同的，政府向社會組織增權的廣度和強度要大于社會組織向政府增權的廣度和強度。

社會組織給政府增權的核心是給政府提供合法性資源，提高政府的影響力和控制力，穩固政府的政治統治。社會組織主要通過以下兩個途徑來實現給政府增權：一是社會組織提供公共服務、輿情疏導、上情下達和下情上傳等行為具有社會整合作用。在經濟社會雙重轉型階段，社會形勢更為復雜化，給社會管理提出了嚴峻挑戰。但社會組織在一定程度上能夠幫助政府緩解嚴峻形勢。例如，社會組織在教育、醫療、文化、社會服務等領域提供大量的公共服務，不僅能夠從總量上彌補政府供給不足，而且能夠有效地滿足個性化需求，尤其是為弱勢群體提供各種公共服務，有助于改善公民與政府之間關系，提高公民對國家的認同度。另外，社會組織承接政府轉移出來的社會管理職責，使政府能夠集中精力去做好自己該管的或者自己能夠管好的事情，這也有助于提升政府的形象和威信，贏得公民的信任。二是社會組織憑借自身優勢，通過政策倡導和監督來影響政府的公共決策，增強政府決策的科學性。政府決策事關自身的前途與命運，因為政府一旦決策失誤，就會帶來致命性后果，使政府聲譽受損，合法性遭到削弱。反之，政府決策科學，就有利于維護政府的聲譽，增強政府的合法性。社會組織影響政府決策最典型的案例是“綠家園”等社會組織聯合發起的“保護怒江”行動，有效地阻止了怒江水電開發項目，使怒江生態環境得以保護；“北京地球村”等社會組織聯合發起的“26度空調節能行動”最后上升為國家政策。至此，我們可以得出一個結論：政府合法性資源的重要來源之一就是社會組織對政府的增權。“哈貝馬斯強調指出，政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由市民社會（公共領域）賦予。從這個意義上說，‘政府合法性作為一種公共物品只能由公民社會來提供，公民社會是政府合法性資源的供給者”[29]。政府通過社會組織的增權獲得了更多的合法性資源，為政府履行職責奠定了堅實的社會基礎，也為提升政府能力奠定了基礎，因為政府的行動能力與所掌控的合法性資源的數量有著緊密的聯系，二者成正相關的關系。

總之，基于能力、信任、增權和資源四者之間的內在邏輯關系和作用機理構建起來的協同機制，能夠保障社會組織有序、有效地參與社會管理，能夠增進政府與社會組織之間的有效合作和良性互動，有助于實現社會管理工作的有效銜接和配合，彌合政府和社會組織之間的協同縫隙，形成社會管理的協同效應，破解社會組織協同管理的現實困境，最終形成社會管理的合力，實現社會既充滿活力又和諧有序。

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