扶持民辦教育發展的政策分析與建議

徐鋒

摘要：民辦教育發展仍面臨著諸多困難和問題，突出表現在，學校法人屬性、產權回報、教師身份、優惠政策、信貸融資以及辦學自主權等方面的問題，尚未能從宏觀層面得到有效破解，已成為制約民辦教育深入持久發展的瓶頸因素，嚴重阻礙著民辦教育的發展，十八屆三中全會提出促進教育公平和發展，為民辦教育改革指明方向，為民辦教育迎來了難得的快速發展機遇，轉變政府職能，站在教育事業全面發展戰略高度，加快促進民辦教育政策的落實，增進教育改革，使教育不斷的滿足人民群眾的多元需求，保證民辦教育扶持的資金落實，切實改善民辦教育辦學環境，實現教育平等。

關鍵詞：民辦教育民辦學校民辦教育改革辦學環境

一、民辦教育發展背景

民辦教育發展盡管取得了令人矚目的成績，但民辦教育發展仍面臨著諸多困難和問題，突出表現在，學校法人屬性、產權回報、教師身份、優惠政策、信貸融資以及辦學自主權等方面的問題，尚未能從宏觀層面得到有效破解，已成為制約民辦教育深入持久發展的瓶頸因素，嚴重阻礙著民辦教育的發展，十八屆三中全會明確指出“深化教育領域綜合改革”的目的在于促進教育公平和發展，為社會經濟發展提供更多更好的合格人才，促進社會經濟可持續發展，提出要“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”，為民辦教育迎來了難得的快速發展機遇。十八屆三中全會《決定》）指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場的關系，對民辦教育發展具有很強的指導作用，為民辦教育改革指明了制度性方向，民辦教育的發展需要適應社會經濟發展和市場需要，更需要政府扶持和管理，只有政府堅持為公眾服務的宗旨，不斷的深化政府轉變職能，才能站在教育事業全面發展戰略高度，加快促進民辦教育政策的落實，增進教育改革，使教育不斷的滿足人民群眾的多元需求，解決好民辦教育發展中的困難和問題，落實民辦教育優惠政策，保證民辦教育扶持的資金落實，切實改善民辦教育辦學環境，實現民辦教育與公辦教育待遇平等。

二、民辦教育發展面臨的主要問題

（一）對民辦教育認識不足。一些地方政府對民辦教育的認識很大程度還只是停留在諸如彌補政府投入不足、緩解入學壓力等層面上，沒有從經濟發展戰略高度，去認識公辦教育、民辦教育發展對未來經濟發展的支撐作用，存在著“重公辦- 輕民辦”的思想，由此而產生種種制度政策歧視，由于部分民辦校辦學質量差、特色不明顯，使得公眾對民辦教育的認可度低。

（二）法人性質不明、民辦學校權益難以得到全面保障。根據相關規定，民辦學校是在社團管理局注冊登記的民非企業。這一法人屬性的界定與公辦學校法人存在著本質上的差異，使得民辦學校在與公辦學校同等待遇的問題上始終存在政策壁壘，無法真正享受同等待遇。在稅收政策問題上，由于民辦學校屬于社團法人單位，不屬于事業單位性質，所以民辦學校的這種定性，直接影響其依法享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。目前許多民辦學校和所有民辦培訓機構都需要交向財政繳納營業稅和企業所得稅等。民辦學校為教師辦理的社會保險是按照企業職工的標準實施的，這一標準造成民辦學校教師的工資待遇尤其是退休后的工資待遇與公辦教師差距較大，使得民辦學校教師隊伍很不穩定，培養出來的青年教師紛紛調走，影響了學校正常的教育教學活動和教師素質的不斷提升。民辦學校受教育者享有與同級同類公辦學校受教育者同等的權利，目前民辦學校義務教育階段學生沒有享受到這一政策。

（三）獎勵扶持民辦教育發展缺乏制度性保障。〈促進條例》規定，政府部門應當設立民辦教育發展專項資金。據了解部分省市主要用于民辦高校、民辦中小學生均經費的補貼、設備費的資助、校長教師培訓補貼以及招收隨遷子女的民辦小學補貼，只有教育主管部門每年撥付少量獎勵經費，民辦教育發展專項資金還沒有落實到位。

（四）籌資渠道不暢，民辦學校發展后勁不足。投資性資本、銀行貸款、進入學歷教育領域均存在障礙，學費收入受到限制，<民辦教育促進法〉規定：“縣級以上人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。”、“民辦教育發展專項資金” 的管理部門及使用審批程序，由于法律法規使用的是許可性規定，而非強制性規定，因此對于政府的行為缺少約束力，導致政府對民辦教育的扶持力度不夠，雖然目前全國大部分省市都或多或少設立了民辦教育專項扶持資金，但還是有個別省市在財政支持上仍是空白。現階段政府對民辦學校所能提供的間接扶持政策還非常有限，僅有的少數政策措施也由于這樣或那樣的原因，而沒有能夠很好地落到實處。

（五）學校法人治理不規范。由于董事會成員表現出利益群體控制的特點，學校管理制度不完善、運行不規則。使得舉辦者和實際管理者權責關系不明確，監管機制難落實，急需政府及有關部門加以指導和規范。

（六）學校產權關系不明，辦學存在隱患。由于現有法規政策的不配套，致使〈民辦教育促進法〉這些規定無法在現實中得到真正實施，如“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策"；“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策"；“出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，〈促進法〉只規定民辦學校享有法人財產權，沒明確原始投資人資產、辦學積累資產、剩余資產等不同性質的資產所有權，使得舉辦者獲取投資回報的行為面臨風險，影響了舉辦者辦學的積極性和投資熱情。

（七）政府管理缺位，民辦學校發展的環境欠佳。在“民辦教育促進法”的實施過程中，由于該法的某些規定過于原則性，法規和行政規章不協調，給實踐者和執法者帶來諸多困惑，使民辦學校與公辦學校平等的法律地位難以得到落實，由于有些公辦校參與舉辦民辦學校師資掛靠在母體校，招生待遇有別，使民辦學校缺乏公平的競爭環境，同時政府對民辦學校教育質量的監管手段不合實際，缺少公平競爭環境、政府對民辦學校教育質量的監督手段不合實際、學校各類辦學信息、評估信息不公開，學生家長與學校之間存在嚴重的信息不對稱。教育部門負責舉辦實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校的審批管理工作。人力社保部門負責舉辦以職業技能為主的職業資格培訓和職業技能培訓的民辦學校的審批管理工作，并抄送同級教育行政部門備案。工商部門負責經營性的民辦培訓機構的登記注冊工作。由于多頭監管，易于不法分子鉆空子，打擦邊球，隨意辦班，亂收費，造成了不良影響。

三、對策與建議

（一）民辦教育事業的發展，有賴于解放思想、改革開放的大環境。加強政府對民辦教育的指導服務，政府要促進教育發展的戰略，制定有力措施、強化民辦教育扶持政策的落實，在加強各類公共服務的同時，為民辦教育提供行之有效政策支持，全面履行政府責任，發揮好政府與市場的作用。

（二）明確民辦學校法人性質。政府要牽頭、會同各個主管部門共同協商，依法明確非營利性民辦學校參照事業單位進行管理。解決民辦學校籌資渠道問題，各地應借鑒上海、福建、云南、寧夏、江西、深圳、溫州等地經驗，把扶持民辦教育發展的相關政策作細作實，盡快落實政府建立民辦教育發展專項資金工作，使民辦學校能夠真正享有與公辦學校的同等待遇。

（三）轉變體制性歧視政策，切實保障教師和學生的合法權益。制定具體的可操作性的措施，落實民辦學校教師享有與公辦教師平等的待遇。不僅在有關政策法規中予以明確，還應該將其落到實處，違反規定的承擔相應的法律責任。加大財政對民辦教育支持力度，對學歷教育的民辦學校、民辦一類幼兒園的教師應按國家規定參加各項社會保險，按照公辦學校教職工社會保障的待遇標準，由學校、政府、教師個人按一定比例分擔社會保險費。做好學生管理工作，保障民辦學校學生在升學、考試、就業、資助以及社會活動等方面與公辦學校的學生同等對待。

（四）切實保障民辦教育應有的法律地位，做到與公辦學校一視同仁。政府要充分認識民辦教育的地位與作用，把發展民辦教育作為教育發展的戰略重點之一，真正納入到教育實踐中去。政府要擔負好促進、發展的責任，創造更加寬松有序的競爭環境，強化平等和服務觀念，真正形成公辦教育與民辦教育共同發展的格局。

（五）依法對尚未批準登記注冊的民辦中小學、幼兒園、托兒所以及各類課外班，綜治部門要協調當地鄉鎮、街道和有關部門擔負起安全管理責任，督促主辦方落實安全防范措施并抓緊按程序登記注冊；凡由鄉鎮、街道以出租等形式提供土地、校舍支持或利用私人出租房屋舉辦幼兒園的，要按照誰出租誰負責的原則，由綜治部門協調鄉鎮、街道和有關部門落實業主、房主的安全管理責任；對存在嚴重安全隱患，經多次整改仍不達標的，要依法予以取締并妥善安置學生和兒童。

（六）明確民辦學校產權關系，政府要組織有關部門研究、解決民辦教育發展中的重大問題。這一制度能使教育部門與工商、稅務、財政、編制等相關部門建立長效性的研究政策、解決問題的溝通渠道，有助于從宏觀上規范民辦教育辦學行為，營造良好的政策環境，促進民辦教育健康有序發展。

（七）建立財政經費扶持民辦教育發展制度，完善公共財政資助政策。落實和加強對民辦學校的各項獎勵扶持政策，建議財政每年安排民辦教育發展專項資金，支持民辦教育的發展。一是鼓勵、扶持民辦普通高等學校發展；二是對符合條件的在民辦學校接受義務教育的學生，補貼與公辦學校學生同等標準的課本費；三是對民辦學歷教育學校的校長及教師培訓的經費補貼；四是對民辦教育發展有突出貢獻的集體和個人進行表彰和獎勵。 .

（八）建立民辦學歷和學前教育教師社會保險新政策，確保民辦教師與公辦教師同等待遇。對學歷教育的民辦學校、民辦一類幼兒園的教師應按國家規定參加各項社會保險，按照公辦學校教職工社會保障的待遇標準，由學校、政府、教師個人按一定比例分擔社會保險費。鼓勵各民辦學校為教師購買補充養老保險，改善教師退休后待遇

（九）暢通教育行政管理機構內部聯系渠道，研究制定上下貫通，左右支撐的民辦教育發展政策。各級教育行政部門要充分認識民辦教育的地位與作用，將民辦教育真正納入到教育現代化的實踐中去，強化平等和服務觀念，保障民辦學校學生在升學、考試、就業、資助以及社會活動等方面與公辦學校的學生同等對待，保障民辦學校教師在職稱評定、業務進修、崗位培訓、科研立項、評優等方面與公辦學校教師同等對待，加強學校的法人治理結構建設，形成公辦教育與民辦教育共同發展。

（十）加強對民辦教育正面典型的宣傳力度，著力營造有利于民辦教育發展的社會氛圍。各級教育行政部門要大力扶持民辦教育，及時選樹在民辦教育領域改革創新、踏實奉獻的優秀典型。要通過新聞媒體大力宣傳黨和政府發展民辦教育的方針政策和法律法規，積極宣傳民辦教育的優秀典型，營造全社會支持民辦教育發展的輿論環境，實現民辦教育規模化發展與教學質量的有機結合。

（十一）建立以執法部門為主導，教育部門積極配合的教育執法制度，優化民辦教育發展環境。規范政府的管理，扭轉政府職能部門管理模式、規范政府職能部門管理行為，加強政府信息透明與公開，保證政府決策的公平性和公信力。政府引導民辦學校與公辦學校形成不同的戰略定位、發展重點和培養目標，形成各具特色的有序競爭的格局。簡化審批程序，支持民辦學校補償教育成本，適當考慮合理回報的原則制定收費標準對于非法辦學、辦園的行為，教育行政部門沒有執法權，因此，必須建立以相關部門為主導的教育執法制度，加大治理整頓非法辦學的力度，確保民辦教育有序發展。

（十二）建立分類管理制度。分類管理是民辦教育健康發展的重要保障，也是世界各國的普遍做法。要加快推進分類管理制度的建立，完善非營利性和營利性民辦學校差異化扶持政策體系，實現非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的法律地位，營利性民辦學校按照企業機制辦學。

參考文獻：

[1]鐵流，徐錦庚，中國民辦教育調查[J].中國作家，2012（11）：36.

[2]浙江省教育廳.民辦教育綜合改革先行者——溫州市民辦教育綜合探索與實踐[OR/EL].http：//www.zjedu.gov.cn/gh/articles/2012-09-25/news20120925112653.html（2012-09-25）.

[3]魯昕.推進民辦教育健康發展.中國教育報，2013-12-03.

[4]董圣足.民辦教育改革探索的喜憂.2013-07-17 13：50：35.

基金項目：天津市教育科學規劃課題《促進天津民辦教育發展的政策研究》，項目編號：VE4070