提升地方政府執行力的制約因素及對策

吳禮明

【摘要】當前我國提升地方政府執行力具有諸多制約因素，比如“有令不行、有禁不止”的問題對政府公信力造成挑戰、按部就班的機械執行使執行效果難盡人意等。提升地方政府執行力，需要我們著力增強地方政府行政人員的綜合素質，提升政府執行上級政策、決定的效率，加快地方政府績效考核機制建設，構建科學、合理的決策機制體系等。

【關鍵詞】地方政府執行力 提升 制約因素 對策

地方政府執行力，是指我國省級和省級以下各級人民政府貫徹落實各項工作任務的能力，是政府在實現決策目標的過程中所采取的行動，以及在行動中體現出來的地方政府素質特征。早在100年前，美國學者古德諾就明確地提出了政府在執行政策中的重要意義，古德諾提出：“一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上什么也不是，只是一紙空文。”①在當前我國全面深化改革的關鍵時期，如何提升地方政府執行力的問題顯得十分必要而迫切。

提升地方政府執行力是時代需要

黨的十八屆三中全會對全面深化改革若干重大問題作出了決定，會議決定在中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，要求在2020年完成全會決定的改革目標。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”②這充分體現了我黨對政府執行力建設的高度重視。在實現十八屆三中全會確定的各項改革目標的過程中，地方政府具有義不容辭的責任，地方政府執行力的高低對全面深化改革具有重要影響。對當前地方政府執行力的現狀進行分析研究，查找地方政府執行力中存在的問題，切實提升地方政府執行力，是貫徹落實十八屆三中全會精神的重要政治任務，事關我國改革目標能否順利實現，事關我國廣大基層民眾能否共享改革開放成果。

政府行政工作的生命力源自執行力，執行力的強弱事關政府能否通過具體的行政工作貫徹落實國家意志，事關能否通過建設服務型政府讓廣大人民群眾受益，事關能否提升政府行政服務的效能，政府執行力對一個地方的發展大局、民眾切身利益具有重大影響。政府的良好形象、公信力正是通過政府的執行力得以樹立起來的，如果政府的執行力偏弱，那么，再好的制度、再好的政策、再偉大宏偉的目標都無從實現。當前，部分地方政府的執行力仍然有待提高，在全面深化各項社會主義改革的過程中，提升政府執行力仍然是一項十分重要而急迫的任務。

當前提升地方政府執行力的制約因素

當前，我國各級地方人民政府高度重視政府執行力建設問題，許多地方政府制定實施了責任制、服務承諾制、政風評議制等，并且不斷加強效能監察，切實推進對行政機關法定代表人的行者問責，使政府執行力得到了有效提升，中央各項政策得以在基層貫徹落實，受到了人民群眾的好評。但是，也應看到，我國部分地方政府的執行力仍然和當前經濟社會發展形勢不相適應，要深入貫徹落實好十八屆三中全會部署的各項改革目標，必須改變某些地區政府執行力普遍低下的問題。當前提升地方政府執行力的制約因素主要表現在：

“有令不行、有禁不止”，對政府公信力造成挑戰。突出地表現為，某些地方政府對中央和上級政府的政策、命令明明有能力執行、可以執行而抗令執行、拒不執行。這些地方政府基于自身利益考量，拒不執行上級的命令，不落實國家的法律法規，不貫徹黨的路線、方針、政策。

這些地方政府執行不力，并非不具備執行中央政策和上級政府指令的能力，而是因為政府自身的私利或者政府某些領導個人的私利而抗拒執行，有的是因為在認識上的不到位而沒有貫徹執行，其原因方方面面、多種多樣，而且有的地方政府存在有禁不止的現象，政府執行力問題在這些地方成為必須予以解決的重大問題。在這些地方，由于政府的因素，導致黨的路線方針政策、國家法律法規、上級黨委要求和政府指令沒有得到應有的貫徹執行，對這一現象如果不進行認真治理，必定對中央權威產生極大削弱，對黨和政府在人民群眾中的良好形象產生嚴重挑戰。

按部就班機械執行，難以收到應有的執行效果。少數地方政府為了規避責任，或者由于地方政府靈活性、創新力不足，以認真貫徹執行中央政策、上級政府指令為名機械執行，這實際上就是以執行的名義破壞執行，不僅難以收到執行的效果，甚至在許多時候可能產生負面作用。我國長期以來存在“官本位”的思想，官僚作風嚴重敗壞了官僚集團在民眾中的形象，政府工作人員在思想上也形成了較大的惰性，不懂得從本質上理解中央和上級政府政策指令的真正意圖，習慣于通過機械的、簡單的方法照搬、照轉、照抄上級精神，甚至“以會議落實會議”，沒有產生絲毫的執行效果。這種典型的教條式、應付型的執行方式全然不顧執行的最終成效。

在具體的實踐操作中，某些地方政府及其政府部門以簡單的發文件、召開會議等方法“貫徹落實”執行上級政策，表面上好像也布置了任務，但是實際上無法得到有效的落實，執行效率大大降低，甚至沒有效率或者產生負面影響。比如，我國許多地方的征地拆遷等矛盾糾紛之所以誘發成為群體性事件，往往和地方政治機械執行有關，其在執行的過程中不注重宣傳發動工作，不注重有針對性地向群眾進行思想引導工作，導致群眾難以理解政府行為，政府雖然貫徹執行的是國家法律、政策，某些征地拆遷行為確實是“依法”進行的，但執行的效果卻是加大了“官民矛盾”。

錯誤執行和被動執行，負面影響極大。在錯誤執行方面，由于某些地方政府干部的整體素質不高、能力平庸，或者由于受具體利益的驅動，導致地方政府錯誤執行上級政策命令，給黨和國家造成嚴重損失，敗壞了政府公務人員政府本身的形象，并且部分地方政府在認識到執行錯誤的時候也不敢公開承認錯誤，也不會糾正錯誤，在上級發現要求糾正的時候采取所謂的“補救”措施還可能造成更大的危害。部分政府干部為了逃避責任，對自己的錯誤拒不承認、極力狡辯，顛倒黑白是非，增加更多的行政成本。部分干部在錯誤執行之后，并不是承認錯誤、糾正錯誤、深刻反思，而是繼續欺騙社會公眾，掩蓋事實真相，對政府公信力造成極大破壞。比如，2010年，寧夏吳忠市同心縣對農民馬成文的16間房屋和17畝耕地進行了強拆、強征，馬成文不服，向吳忠市政府申請行政復議，吳忠市政府裁決：同心縣政府的行政行為侵犯了馬成文的土地使用權，要求同心縣返還馬成文的土地使用權。但是，同心縣政府非但沒有執行上級政府的決定，反而將馬成文的房產證、土地證、土地經營權證全部撤銷。③endprint

在被動執行方面，地方政府執行上級政策的積極性不高，上級催一催，地方政府就動一動，執行的效果較差。在遇到難度較大的執行事項時產生畏難情緒，不愿意積極主動執行，導致許多政策出現“中央熱、地方冷”的現象，地方政府如果缺乏工作積極性，上級的政策決定就難以達到預期效果。

選擇性執行，謀取小集團或者個人私利。所謂選擇性執行就是地方政府“趨利避害”執行，可惜這里的“趨利避害”不是針對人民群眾而言的，而是針對當地政府的具體利益。對地方政府能夠帶來利益的上級政策、決定，地方政府想方設法克服困難也要執行，對地方政府沒有多少利益可圖的上級政策、決定，地方政府被動執行、消極執行。對廣大人民群眾有益的政策、決定，如果對地方政府的眼前利益可能造成一定損失的，以及可能對地方政府領導“升官發財”帶來阻礙的，地方政府就拒不執行。這些地方政府之所以拒不執行上級的政策、決定，并非沒有能力執行，而是完全從本地區、本部門的利益甚至是從個別政府領導利益出發考慮問題，千方百計鉆上級政策的空子，完全以小團體和領導個人的利益立場決定是否執行上級政策、決定，完全拋棄了國家政策原則，還美其名曰“制度是死的，人是活的”。當前，我國地方政府選擇性執行上級政策、決定的現象在一定程度上存在，對制度的權威性、政府的公信力產生了嚴重損害。

提升地方政府執行力的路徑選擇

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的改革事項中，有相當大比例的改革需要各級政府在黨的領導下來完成，地方政府執行力中存在的問題如果得不到有效解決，十八屆三中全會提出的“到2020年完成全會確定的改革任務”的目標就可能受到影響。當前，提升地方政府執行力的路徑為：

著力增強地方政府行政人員的綜合素質。當前我國地方政府執行中的許多問題，是由于政府行政人員綜合素質不高導致的。針對地方政府行政人員欠缺基本能力而導致的政府執行力問題，要加強對他們的基本能力培養。公務員必須有良好的職業能力、技術涵養，政府機構也應當通過各種在職培訓、脫產培訓等，培養并完善公務員基本能力，避免對上級政策和決定理解不透徹、執行不到位和無力執行等問題。同時，營造良好的學習氛圍，在公務員中營造一種自主學習的良好氛圍，建立相關激勵機制，鼓勵公務員都參與進來，自覺學習先進的技能，培養良好的素質。針對地方政府行政人員抗拒執行、變相執行、選擇性執行等問題，要著力加強對他們的思想道德建設，讓廣大地方政府行政人員在執行過程中始終堅持盡職守紀、為民服務的原則，以正確的道德觀、價值觀不折不扣執行上級政策、決定。

著力提升地方政府執行上級政策、決定的效率。政府執行機制包括政府執行的運作方式和組織體系兩個方面，是決定政府執行力度、執行范圍等的關鍵因素之一。執行機制的管理范圍涉及執行機構的構架、職責分布和設計執行步驟等。只有政府建立科學合理的執行機制，才能有效避免由于組織機構構架不合理所導致的相互掣肘、工作效率偏低等問題。而建立科學合理的政府執行機制需要做到以下幾方面：

一是政府組織體系設置合理。將責任明確到部門或個人，各部門分工合作、上級合理監管，保證每項工作都能找到負責人、有分配的資源，防止出現職能交叉、推卸責任的問題。

二是執行流程運行高效。政府部門執行流程除了包括將職能劃分到部門或個人，還需要保證各部門之間有效的協調和監督。執行流程是否高效對政府的執行力有很大影響，當然各部門之間的合理監督也是保證政策能否有效實施的重要手段。

三是部門之間協調順暢。各級部門之間、同級部門之間、與社會之間的溝通協調有助于維持政府執行高效，整合及配置現有資源。

四是執行工具合理，執行方式改革。政府機構應該立足于現有國情及當前政策，針對性的選擇政府執行的工具，當然，也需要找出現有執行的弊端，進行深入的機制改革，用改革后的創新方式執行政府的各項政策及程序。

著力加大對地方政府執行不力等問題的責任追究力度。對于地方政府及其執行人員，行政問責機制是主要的監督與約束手段之一。完善的行政問責機制能夠提高政府執行人員的責任意識，從制度層面保證政策合法、有效的被執行，防止相應的政府執行人員不執行或不依法執行。2004年，我國政府頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，綱要中明確指出：“政府部門違法或非法行駛職權，需要承擔相應的法律責任，使權力和責任相統一，在享有權利的同時也承擔責任。”然而，我國的問責機制還存在著很大的不足，主要表現在：

問責的主體不夠明確；問責的內容不夠清晰；問責的程序不夠透明，程序較為隨意；被問責的官員重新提拔或異地做官等，這些問題極大的影響了我國問責機制的權威。

因此，要想建立完善的行政問責機制，就必須對行政問責機制加以規范，使其具有明確的問責主體、清晰的問責范圍、透明的問責程序等。同時，行政問責機制不僅僅要注重對失職人員和非法行政產生的嚴重后果的政府執行人員進行問責，還需將其同政府績效管理相統一，對績效比較差的政府執行人員進行問責，通過問責機制促進政府績效的提升，形成良性循環。

著力加快地方政府績效考核機制建設。績效是政府執行力測評最為根本的一個依據，是提高政府執行能力的制度保障。構建全面的績效管理機制能夠使政府執行人員牢記自身職責，激發其積極性、主觀能動性，有利于對政府執行人員進行監督，及時發現其執行過程中存在的問題，并予以糾正。構建全面的績效管理機制涉及范圍廣、難點多，構建合理的政府績效管理機制，需要注意如下方面：

一是將績效管理視為政府管理的主要手段，提高政府執行效率。二是以績效水平為主要依據，對相應執行人員進行應有的獎懲，以提高其責任意識，激發其積極性和自主能動性，使其自覺按規章辦事。三是加強績效控制，提高政府執行能力，根據具體執行過程中反饋的結果，分析其不足與主要原因，以便繼續提高政府績效。

著力構建科學、合理的決策機制體系。能否科學的進行決策是政府執行力的重要體現，而民主決策能為科學決策提供有力保障，在政府執行水平的提升上具有重要作用。當前，要不斷提升政府在科學化、民主化決策方面的能力，應從以下幾個方面入手：

一是構建合理、科學的決策機制。邀請專家對決策方案進行論證與評選；采用循序漸進的原則，先小范圍示范，而后大范圍推廣；建立健全監督與責追究制度，對決策過程進行監督并將責任落實到具體的人員上等。

二是明確自身職責、合理確定決策范圍。政府在確定決策問題時要明確自身的責任，該放權的進行放權，及時的把與百姓生活息息相關或者會對社會經濟發展產生重大影響的問題納入決策議案。政府應做到非自身決策的問題不介入、決策時機未到的問題不進行決策、決策后無法有效實施的問題不進行決策。

三是保證公民積極參與。公民的積極參與能夠讓政府的決策層了解民意，保證決策與公民的實際需要吻合；能夠集思廣益，幫助政府管理層制定合理、科學的決策。此外，公民的積極參與能夠使公民了解和認同政府決策，保證決策的順利實施。

（作者單位：華北水利水電大學法學院；本文系2013年度國家社會科學基金青年項目的階段性成果，項目編號：13CFX021）

【注釋】

①[美]古德諾：《政治與行政》，王元譯，北京：華夏出版社，1987年。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過。

③陳俊杰，孫靜：“下級政府漠視上級決定 專家呼吁加強行政復議執行”，中央人民廣播電臺，2010年9月17日。

責編/豐家衛（實習）endprint