城鄉發展一體化進程中鄉鎮政府職能發展研究

周志旺

【摘要】政府職能是政府管理的核心和靈魂，鄉鎮政府職能必須順應城鄉一體化的發展，才能促進和加快新農村建設。文章從宏觀調控職能的弱化與優化、經濟發展職能的變遷與強化、社會管理職能的塑造與提升、公共服務職能的發展與完善、基層民主政治建設與探索等方面探討了鄉鎮政府在城鄉一體化進程中的職能轉變。

【關鍵詞】城鄉發展一體化 鄉鎮政府 職能 發展

在城鄉一體化進程中，市場機制和政府調控是兩支重要力量，其中政府調控機制尤為重要，是城鄉發展一體化有序發展的關鍵和主導：政府既要充當引導者和服務者的角色，更要在社會主義市場經濟不斷完善中，切實轉變職能，調動各類社會主體的積極性，努力形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

從學術研究的角度看，早在歐洲資本主義萌芽時代的16世紀早期，托馬斯·莫爾就在《烏托邦》一書中從空想社會主義的角度提出城鄉一體化關系：理想的城鄉土地關系、生產協作—交換關系、花園城市等。英國社會學者埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》一書中提出，“用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”。改革開放后，城鄉一體化思想作為一種改變城鄉二元結構的理論、政策與制度安排逐漸受到政府與學界重視。

1988年，時任國家計委領導的駱子程在論及城鄉一體化時曾指出：“何謂一體化？……我的領會，如用于社會經濟即經濟發展變化上，有關系密切趨于一體之意……城鄉一體化是社會生產力發展到一定階段所形成的一種新型的城鄉關系，是以城市為中心，小城鎮為紐帶，廣大農村為腹地的；有分工、有協作、多層次、開放型的社會經濟統一體。”①這個概念從城鄉經濟一體化角度闡釋，并重視小城鎮作為城市與鄉村的紐帶作用。浙江省嘉興市（2004）提出《嘉興市城鄉一體化發展規劃綱要》指出：“城鄉一體化是指在生產力、城市化水平發展到一定階段，城市與農村逐步實現結合，以城帶鄉，以鄉促城，城鄉互為資源，互為市場，互相服務，最終實現城鄉經濟、社會、文化、生態的協調發展”。

黨的十八屆三中全會指出，通過健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

城鄉發展一體化進程中鄉鎮政府職能現狀

政府職能是政府管理的核心和靈魂，它揭示了一定歷史時期政府管理的主要內容和承擔的主要責任。鄉鎮政府“應該做什么，怎么去做”是鄉鎮政府職能的基本問題，圍繞著這個問題，在不同的歷史時期鄉鎮政府的職能內容是不同的。2009年出臺的《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》，將鄉鎮政府職能首次清晰表述為以下四方面：促進經濟發展、增加農民收入；強化公共服務、著力改善民生；加強社會管理、維護農村穩定；推進基層民主、促進農村和諧。許才明綜合了法律規定和鄉鎮行政管理的地位、特點，提出了鄉鎮政府的職能是：經濟發展職能；公共服務與社會管理職能；民主政治職能；執行與協調職能。②有學者認為，宏觀調控職能不適合鄉鎮基層政府，但是，目前鄉鎮領導在任職期間通常對轄區內的公共事務進行長遠規劃，宏觀調控并沒有完全消失在政府職能體系中。鄉鎮到底該干哪些具體事，各方面認識不一致、不明確，比較茫然。

行政生態學研究表明，任何政府的生存、運行和發展都是在一定環境中展開。任何層級的政府職能的形成、擴展和有效履行都離不開特定的行政生態環境；某一行政生態環境的發展變化必然會對其所涉及的政府職能提出新的挑戰和要求。③改革開放以來，特別是黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展以來，中共中央、國務院出臺一系列政策、文件，正是基于城鄉發展一體化的高度來詮釋和解決中國“三農”問題；黨的十八大指出：解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。農村經過30多年的改革發展，經濟、社會結構和環境都發生變化，廣大農民對政府提出很多新的要求：一方面體現在公民特性上—他們既是公共財政的供給者，也是公共服務的享受者，同時又是監督者；另一方面體現在公共服務和公共治理的多元性上—作為受益者的農民同樣可以選擇通過政府組織或非政府組織獲得公共服務，打破原有的單一渠道。④城鄉發展一體化必然要求鄉鎮政府轉變職能，提高治理有效性，以適應城鄉發展的新要求。

城鄉發展一體化進程中鄉鎮政府職能發展路徑

作為直接面向廣大農民，具體實施城鄉發展一體化的鄉鎮政府，如何按照治理體系和治理能力現代化的要求，實現有效的鄉鎮治理，進而推動城鄉發展一體化的健康發展，其職能轉變是關鍵。

宏觀調控職能的弱化與優化。鄉鎮政府宏觀調控職能的弱化指在現實的鄉鎮治理過程中應該弱化，并不等于該項職能徹底退出鄉鎮政府的職能領域，而是改變鄉鎮政府宏觀調控職能的方向。鄉鎮政府宏觀調控職能的優化是指，雖然鄉鎮政府沒有發揮宏觀管理權力的空間，但是作為鄉鎮書記與鄉（鎮）長從鄉村實際出發，完全可以在任期內對鄉鎮的長遠發展進行預先規劃或長遠規劃，如從本地經濟社會發展出發，預先規劃基礎設施建設，醫院、生活服務設施的增量發展規劃等，這些又都屬于宏觀調控職能的優化范疇。宏觀調控職能是現代市場經濟中必不可少的重要環節，因為市場中的各類主體均屬于微觀個體，無數個體理性行為的總和并不構成整體上的理性結果。

筆者認為，鄉鎮政府的宏觀調控職能主要應把握以下幾方面：第一，預先規劃本地區土地的農業與工業開發用途。依據本地區實際，合理規劃農、林牧、副、漁的第一產業內部各層次比例關系，為實現糧食增產、保障國家糧食安全、促進農戶增收等目標進行長期規劃；對具有一定工業規模鄉鎮的工業用地、土地商業開發項目做出長遠規劃，保證工業與農業用地的法定比例關系，對農業用地轉為非農用地進行監督與測評。第二，小城鎮建設的預期規劃。小城鎮內部的空間規劃，這包括村鎮選址、小城鎮工商業中心布局設計和朝向安排、特定產業規模設計、教育文化類基礎設施規劃、生活居民中心點的合理安排與設計。第三，農業鄉的發展方向規劃。以第一產業發展為核心與命脈的農業型鄉政府的規劃主要包括：市場化導向的農業生產結構的合理安排、農業剩余勞動力的外出務工人員的職業教育培訓規劃等。第四，針對城鄉一體化發展的大形勢，為了加快推進高速城市化與社會主義新農村建設，鄉鎮政府必須完善本地區土地交易制度，可以效仿重慶地區的“地票”交易制度，增加農村耕地與增加城市建設用地指標，⑤為實現城鄉兩級政府、第一、第二產業、城鄉居民“雙贏”格局確立制度基礎。endprint

經濟發展職能的變遷與強化。鄉鎮政府的經濟發展職能在計劃經濟時期是指直接經營農業生產和辦社隊企業，直接管理農業合作組織、社隊企業的人財物與產供銷；從改革初期的鄉鎮政府領導鄉鎮集體企業發展，不但直接開辦企業、成為企業的所有者，而且企業的一切管理權力都要集中到鄉鎮書記或鄉鎮長手中；到目前鄉鎮政府普遍從事的招商引資活動，以及為了完成GDP增長任務，將各項經濟指標通過數字方式層層分解并最終將壓力轉嫁到鄉鎮基層政府。“發展是第一要務”、“以經濟建設為中心”等政策為鄉鎮政府履行經濟發展職能提供了最好的制度保障，但是，政企分家、明確政府與市場界線等要求讓鄉鎮政府從經濟領域逐漸退出，基本不承擔經濟調節、市場監督等方面的監督管理職能，鄉鎮政府經濟職能更多地是為發展經濟服務而不是直接管理經濟。⑥因此，鄉鎮政府要善于把握城鄉一體化發展的大趨勢，緊緊圍繞“生產發展”、“生活寬裕”的目標，把經濟發展職能放在強化為經濟主體提供經濟服務上來。

第一，招商引資是鄉鎮政府經濟發展職能的首要工作。鄉鎮政府作為招商引資的主體，通過宣傳將適合本地區的工商企業、優質資本引進來，繁榮市場、增加財政收入；政府搭臺、企業唱戲，就是培養本地企業運用多種手段自主吸引外部資金，而不是由政府充當招商引資主體。政府的主要工作要放在營造“引商、安商、富商”的法治環境上。第二，提高引進農業科技水平、加強農業科技推廣力度、加強農民農業技術教育。大力推進農業產業化經營，積極推進設施農業的發展速度。第三，依靠本地區傳統優勢發展家庭手工業產品，形成外銷市場；引進現代化的旅游開發理念，形成“生態農業+景觀農業+旅游農業+文化旅游”的休閑旅游觀光農業，積極引導農民開展“農家樂”休閑旅游業。第四，市場經濟本質上是法治經濟，鄉鎮政府雖然沒有立法權，但是擁有一定程度的執法權，這個權力可以稱為創造環境的權力。主要包括公平競爭的市場環境、守法明禮的社會環境以及體系完備的制度環境等。第五，培育和管理各類農業合作組織。引導農業流通領域的農業合作經濟組織提供產前、產中、產后的信息服務；引導和規范金融類農業合作組織在自愿互助、平等互利的基礎上為私營業主和農民個體提供金融服務。

社會管理職能的塑造與提升。隨著社會主義市場經濟體制的建立過程中的法治“缺場”以及改革開放后各級政府職能建設普遍轉向經濟領域，使得社會管理出現真空，各種社會問題出現后不但沒有被及時化解，反而愈演愈烈。傳統對社會問題的剛性解決手段已經無法適應當今社會，這就需要鄉鎮政府強化社會管理職能，積極學會多種手段、多措并舉地提升社會管理能力，解決各種社會問題，尤其是涉及到穩定問題。

第一，鄉鎮政府的社會管理職能首先要做到有法可依、有法必依，也就是鄉鎮政府要加快自身的法治政府建設進程。其次要做到責任行政、民主行政，就是社會管理要做到盡職盡責，不留管理死角；社會管理的方式要以人為本、服務農民。第二，加強社會管理的各項體制建設，推進社會管理體制創新，如社會保障體制、社會應急體制等，并且各項體制之間逐步形成一個配套的體系。第三，健全和充分發揮鄉鎮政府的農村社會穩定機制。必須加強鄉鎮信訪工作，健全信訪工作的責任機制，做到小事有人管、大事有人抓。依法保護群眾的信訪權利，規范信訪工作行為。建立農村輿情預警機制。第四，推動“多中心治理”的農村社會治理格局，建立鄉鎮政府與各種私人企業、民間組織等行為主體的平等合作關系。重視發揮廣大人民群眾的主體性作用，走群眾路線，將自上而下的政府領導農民群眾與自下而上的農民參與相結合。

公共服務職能的發展與完善。公共服務職能是建立服務型政府的重要內容，農業稅改革后，上級政府加大了轉移支付力度，使得鄉鎮政府可以在有限的財政條件下來履行公共服務職能。但是，鄉鎮政府的公共服務職能有待于發展與完善。

第一，上級政府要按照“多予、少取、放活”的方針，合理劃分事權、財權，為農村基本公共服務提供有力的財政支撐；鄉鎮政府要立足鄉情、鎮情，建立城鄉一體化的農村基本公共服務供給制度。第二，農村基本公共服務內容明確為義務教育、農業職業培訓、醫療衛生、社會養老、道路橋梁水電通訊等基本生活生產需要的公共基礎設施。鄉鎮政府明確自身的供給內容和責任，不僅要靠自身財力，更要爭取合作型供給。第三，提高公共服務供給的法律機制建設水平，使鄉鎮政府的公共服務供給義務能夠遵循法律的軌道運行，切實保障農民均等享受公共服務的權益。

基層民主政治建設與探索。鄉鎮基層民主政治建設就是要切實實現農民的民主政治權利，探索基層民主行政與充分發揮基層權力機關、議政機關的作用的路徑，就是要加強村民自治建設，就是要保證鄉鎮治理沿著社會主義方向前進。

第一，在城鄉一體化下保證農村居民與城市居民“一人一票，同票同權”，消除城鄉差別。城鄉人口在選舉權上的“同票同權”，使農民在決定自身命運事項上具備更多的監督權、話語權。第二，強化鄉鎮人大、政協的民主議政職能。鄉鎮人大是我國基層的國家權力機關，是農民行使民主權利的最基本形式和途徑，必須提高人大的代表性；鄉鎮政協作為鄉鎮黨委聯系社會各界、凝聚群眾、集中智慧的橋梁和紐帶，需要強化其“政治協調、民主監督、參政議政”職能，政協委員要充分利用自身的學識優勢、社會網絡優勢做好上聯下通工作。第三，增強基層自治能力，繼續發展和提升村民自治制度的活力。從制度規范和實踐運行兩個維度創新村民自治，改變鄉鎮政府對農村社會的行政控制。讓鄉村內部的民間力量在基本公共服務供給、社會治安治理與鄰里沖突化解等各領域發揮基礎性作用。通過創新基層民主治理方式，讓鄉村問題“內部化”和“社會化”。⑦第四，發展農民組織，以農民組織為中介，整合農村分散的個體農戶利益，讓農民與鄉鎮政府形成參與、協商的對話機制。第五，農村基層民主政治建設一定要堅定正確的政治方向，要加強宣傳與貫徹落實黨和國家在全面建設小康社會、建設社會主義新農村、全力推進城鄉一體化背景下的路線、方針、政策。

執行與協調職能的統籌與建設。當前我國鄉鎮基層政府普遍存在的條塊分割，以及鄉鎮政府間缺乏區域合作意識等問題，因此，鄉鎮政府應從組織體系內外兩個方面來統籌執行與協調職能的建設。

第一，對上執行與協調。鄉鎮政府既要執行上級指示，又要協調好縣鄉黨政關系，尤其是涉及到縣級政府下達的各項經濟社會指標，鄉鎮政府必須從本地實際、本地農民根本利益出發，加強協調溝通，便于上級科學決策和創造有利于自身發展環境。第二，內部執行與協調。鄉鎮黨委與政府形成決策與執行的良性互動；同時鄉鎮黨委書記與鄉鎮長要有大局觀念，自覺協調關系，避免權力沖突與矛盾激化。鄉鎮政府職能部門間應加強協同能力建設，實現有效的跨界合作，打破科層制體系下部門分工而形成的隔閡，保障信息暢通。第三，左右執行與協調。這是指鄉鎮政府間的區域協調、鄉鎮政府與各公私經濟組織間的協調，通過政府機制與市場機制的有效對接，統籌執行政策與調動各方積極性，合力解決地方經濟社會發展所面臨的共同問題。第四，對下執行與協調。鄉鎮政府必須統籌協調各村之間、各村委會內部關系的權利和義務，及時化解各村之間及村委會內部的利益糾紛，營造執行政策的良好氛圍。

（作者為蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生）

【注釋】

①駱子程：“城鄉一體 工農結合”，《城市問題》，1988年第2期。

②許才明：《鄉鎮政府管理改革研究》，南昌：江西人民出版社，2009年，第15～17頁。

③王艷成：《城鎮化進程中鄉鎮政府職能研究》，北京：人民出版社，2010年，第15頁。

④張俊杰：“城鄉一體化背景下鄉鎮機構改革的思路”，《清江論壇》，2011 年第1期。

⑤閆海，孟娜：“我國地票交易法律制度探析”，《武陵學刊》，2012年第7期。

⑥季根章：《鄉鎮機構改革探索—背景、趨勢與對策》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第164～165頁。

⑦趙樹凱：《鄉鎮治理與政府制度化》，北京：商務印書館，2010年，第316頁。

責編/張曉endprint