歐洲銀行業管理局《2014年消費者動態報告》評析

劉珊珊

歐洲銀行業管理局（European Banking Authority，EBA）成立于2011年1月1日，前身為歐盟銀行業監管委員會（Committee of European Banking Supervisors），其自成立之時起全面接管原歐盟銀行業監管委員會的所有職能。根據成立歐洲銀行業管理局（EBA）的條例第9章第（1）條（a）款規定，EBA的職能之一是搜集、分析和報告消費者動態。繼2012年發布第一份關于消費者保護及金融創新領域目標和工作的報告之后，EBA每年均發布《消費者動態報告（Consumer Trends Report）》，對各歐盟成員國國家監管當局（National Supervisory Authorities，NSAs）調查結果進行總結，明確歐洲銀行業消費者保護的主要問題和趨勢，并明確EBA開展下一步工作的一些問題。

2014年EBA發布了《2014年消費者動態報告》（以下簡稱《報告》），總結了2013年趨勢和問題及采取的相應措施，明確了2014年趨勢和問題。分析《報告》，對預測我國銀行業涉消費者權益保護監管動向、完善境內銀行業涉消費者權益保護相關工作有參考意義。

問題與措施

2013年趨勢和問題及相應措施

根據2012?2013年度對歐盟成員國NSAs的調查結果，EBA在2013年重點關注負債和負責任信貸、收費透明度和收費水平、不當銷售及特殊產品相關問題、新技術的安全性、流動性提高和融資新形式方面的問題，并采取了相應措施解決這些問題。

負債和負責任信貸。EBA的關注重點既包含全球金融危機后持續發酵的房屋抵押貸款問題，如過度負債、欠款和喪失抵押品贖回權等；又包括消費者的其他貸款，如透支、定期貸款、分期付款、信用卡及其他個人貸款等。EBA持續關注和推進歐盟房屋抵押信貸指令（Mortgage Credit Directive，MCD）的協商談判進程。MCD將要求貸款人在提供貸款前全面評估申請人的信用狀況，并鼓勵貸款人給予借款人合理的債務延期。EBA于2013年6月針對負責任抵押貸款、抵押貸款還款困難借款人的待遇問題發布了兩份良好實踐意見，指導金融機構妥善處理相關問題。EBA于2013年12月至2014年3月間，發布了專業賠償保險最低付款額或抵押信貸中介機構相應擔保監管技術指標征求意見稿，就相關監管政策征求意見。一些歐盟成員國NSAs也從國家層面采取了相應措施。如修訂對債務催收機構的監管規則，強化消費者保護；修改現有監管規定中負責任貸款的原則和要求；加強對貸款人和借款人雙方行為準則的規范；對低收入借款人等特殊群體的抵押貸款制定新法規等等。

收費透明度和收費水平。EBA和歐盟成員國NSAs高度關注消費者有關收費過高、收費缺乏透明度、定價清晰及準確性的投訴，以及最終導致向客戶退款的亂收費案例。特別是部分金融機構針對某類貸款還款提高收費標準或征收新的管理費用，進而增加了消費者負擔。一些透支收費缺乏透明度，有些甚至不符合消費信貸指令（Consumer Credit Directive，CCD）有關信息披露的要求。為提高收費透明度，歐洲議會已經啟動了支付賬戶指令（Payment Accounts Directive，PAD）立法程序，并于2013年5月公布了草稿。EBA也將持續關注歐洲議會相關立法進程。

不當銷售及特殊產品相關問題。金融產品的不當銷售范圍仍是EBA和大多數歐盟成員國NSAs持續關注的問題，一些金融機構不斷采取激勵措施以重建資產負債表和開發困難經濟環境下的收入機會和利潤。部分中介機構根本不了解其所分銷的金融產品，但仍然對消費者進行誤導宣傳和銷售。部分信貸機構向儲蓄用戶銷售信貸機構金融工具，并誤導宣傳這些產品“與儲蓄一樣安全”。針對上述問題，歐洲監管局聯合委員會（Joint Committee of the Three European Supervisory Authorities）于2013年11月發布了《制造者產品監督管理流程共同立場》，對制造者內部產品監督管理機制提出了八項原則性要求，強化了金融消費者保護的事前預防機制；EBA推動歐洲監管局聯合委員會出臺了投訴處理指南銀行業部分的內容，并于2013年11月至2014年2月期間發布了征求意見稿；歐洲監管局聯合委員會與歐盟成員國NSAs合作，在2013年至2014年期間，共同針對信貸機構不當銷售問題開展調查研究。歐盟成員國NSAs持續關注某些不必要復雜產品的相關問題，特別是外匯貸款（包括外匯房屋抵押貸款）、支付保障保險和貸款聯結信貸保障保險等復雜產品。這些產品對消費者來說過于復雜，很難完全理解相關收費、風險、回報和保障條款的內容，最終導致消費者利益受損。EBA并沒采取特別的措施來逐個解決上述特殊產品問題，而是于2013年通過推動歐洲監管局制定和出臺了《制造者產品監督管理流程共同立場》來強化“源頭治理”，從構建產品事前預防機制的角度來解決該問題。此外，在國家層面，部分歐盟成員國NSAs也通過制定外匯貸款風險管理新標準等措施來解決相關問題。

新技術的安全性、流動性提高和融資新形式。《報告》指出與零售支付市場相關的科技發展引起了很多監管關注，特別是對移動支付和第三方支付渠道相關技術與系統安全性的擔憂，明顯限制了某些經濟領域如電子商務的發展。歐洲議會于2013年夏季開始對支付服務指令第二版（Payment Service Directive 2，PSD2）的審查。同年，EBA參與了歐洲央行主持召開的零售支付安全歐洲峰會（European Forum on the Security of Retail Payments），協調督促各方就零售支付服務相關問題達成一致意見。《報告》指出，近年來出現了“眾籌”和“P2P”貸款的流動性提高和融資新形式，即一群消費者被邀請加入向其他借款人或企業提供的直接貸款，作為向金融機構貸款的一種替代品。一些歐盟成員國NSAs已經發出提醒，警示消費者要意識到其中包含的巨大風險和保護措施的缺乏，如缺乏監管和補救機制。2013年秋季，EBA與歐洲證券和市場管理局（ESMA）合作，聯合28個歐盟成員國NSAs開展了專項調查，并將研究結果提交歐洲議會，提出了監管意見和建議。endprint

2014年監管重點

根據對歐盟成員國NSAs關于消費動態和監管趨勢的調查，EBA明確了2014年消費者保護的問題和重點工作。

家庭借貸。自全球金融危機以來，家庭借貸相關問題一直是金融消費者保護的焦點之一。歐洲消費者家庭負債主要來自于房屋抵押貸款和個人貸款兩大類，并呈現出新的趨勢和問題。日趨嚴厲的監管致使房屋抵押貸款政策收緊，審批標準提高，這反而促使部分消費者為了獲得足夠的貸款而提高貸款申請額度，選擇更高的利率或可變利率，最終負擔更多債務。不負責任信貸問題仍然存在，如貸款人在評估借款人信用狀況和還款能力時，沒有充分考量未來利率上升給借款人帶來的違約風險，可能導致消費者因無法償還貸款而喪失抵押品贖回權。目前歐盟的低利率市場環境容易導致消費者高估自身還款能力，進行更多的消費信貸。2014年，EBA將對2013年6月發布的兩份關于負責任抵押貸款和抵押貸款還款困難借款人待遇問題的良好實踐意見的實施效果，開展調查評估，并結合調查結果對MCD相關內容提出修改完善意見。同時，EBA也在考慮采用更具約束力的法律文書，來出臺相關監管規定。此外，2014年4月至5月，EBA將公布專業賠償保險最低付款額或抵押信貸中介機構相應擔保監管技術指標的最終版本，該監管技術標準將有力地規范抵押貸款市場和強化消費者保護。

銀行賬戶轉換及費用。銀行賬戶，特別是支付賬戶是銀行與消費者建立關系的入門產品，為了保障消費者能夠并且自主選擇和切換銀行賬戶，銀行賬戶收費透明度和滲透問題一直受到重點監管。根據歐盟2012年調查顯示，銀行賬戶轉換和收費透明度是消費者最關注和投訴較多的問題。銀行賬戶轉換不自由，存在轉換程序不靈活、轉換耗時長等問題，削弱了消費者轉換銀行賬戶的意愿，阻礙了市場競爭；收費不透明，金融機構對收費內容、收費標準和適用條件等解釋說明不到位，導致消費者對相關協議條款的理解存在偏差；為了方便消費者進行銀行賬戶轉換，鼓勵金融機構積極開展該業務，歐洲銀行業委員會（European Banking Industry Committee）于2010年出臺了《銀行賬戶轉換共同原則》。但該原則效力不高，是由金融機構自愿選擇是否接受，所以實施效果不佳。2014年，EBA將會把支付賬戶收費透明度和可比性、支付賬戶轉換以及獲得基本支付賬戶的相關監管要求納入支付賬戶指令。同時，EBA正考慮出臺相關指引，協助歐盟成員國NSAs明確支付賬戶轉換合理收費的基本特征，以及確認銀行應為支付賬戶提供的服務內容。

眾籌和不當銷售。眾籌是近年來出現的融資新形式，發展迅速，主要分為股權眾籌和以P2P借貸為主的貸款眾籌兩種。眾籌和眾籌平臺運營過程中，在匯款和保險資金交付、有關當事人和洗錢方面的盡職調查、誤導性或缺乏信息披露、不公平或誤導性的合同條款等方面普遍存在風險，并且沒有爭議解決和補救機制。EBA還注意到眾籌處在大多數歐盟成員國現行金融監管架構之外。2014年，EBA將會同ESMA共同研究是否需要對歐洲監管架構作出相應調整。不當銷售一直是EBA和歐盟成員國NSAs重點關注的問題。同時，EBA繼續關注金融機構不合理的薪酬激勵機制誘使員工向客戶推薦不合適產品的問題，將推動歐盟成員國NSAs對相關問題開展調查，EBA將根據調查結果出臺相應措施。此外，針對交叉銷售過程中的捆綁銷售問題，EBA將聯合ESMA和EIOPA共同出臺相關指引和規定，防止交叉銷售損害消費者利益，并將相關內容納入金融工具市場指令第二版和房屋抵押信貸指令（MCD）中。

非傳統支付方式和傳統支付方式。近年來，非傳統支付方式的最大創新就是移動支付和電子錢包，即消費者可以通過移動設備或電子貨幣來購買產品和服務。但金融創新也伴隨著新的風險可能損害消費者利益：可能存在系統漏洞和技術風險，支付方式的安全性、穩定性受到質疑；發生未經消費者授權即扣款等賬務爭議時，沒有相關補救措施和爭議解決機制；第三方服務供應商在支付數據保密和消費者信息保護方面的責任不明確。EBA認為，PSD2的出臺將能很好地解決上述問題。傳統支付方式包括現金、借記卡、信用卡、支票和銀行轉賬等。目前歐盟市場傳統支付方式中，現金、電子現金轉賬、電子劃匯等方式所占比例較高。由于現金和支票易被偽造，EBA和歐盟成員國NSAs都希望采取措施促進借記卡和信用卡支付來替代上述其他支付方式。在即將于2014年出臺的PSD2中，歐盟對傳統支付方式的監管機構將會發生變化，EBA也將持續跟蹤PSD2的修訂過程。

虛擬貨幣、比較網站及金融宣教。2013年比特幣在興起和蔓延的同時，顯示出虛擬貨幣作為支付手段的巨大風險，如幣值不穩定、波動幅度大，虛擬貨幣交易被用于洗錢等金融犯罪等等。對于是否應當禁止虛擬貨幣或是對虛擬貨幣加以規范，EBA將于2014年成立一個跨部門的工作小組專門負責研究分析相關問題并做出決策。比較網站為消費者比較金融產品、服務和價格提供了便利，但近年也出現了消費者過度依賴比較網站，而不去詳細了解相關條款和信息的情況。一些商業性的比較網站出于營銷目的會對某些產品標識“一致推薦”“最佳選擇”等來誘導消費者。2014年，EBA將配合歐洲監管局聯合委員會研究如何引導消費者使用比較網站和理性選擇產品和服務。EBA支持和鼓勵歐盟成員國NSAs按照OECD的相關意見開展形式多樣、內容豐富的金融宣教活動，并對本國國民金融知識水平進行調查評估，以便采取針對性的措施。

特點與啟示

監管機構對新問題、新趨勢的反應迅速，銀行業金融機構應逐步適應快節奏監管。作為成熟、穩健的金融市場，歐盟十分重視消費者保護，EBA等歐洲監管機構持續監測、密切關注著涉及金融消費者利益問題的新變化和新趨勢，并且迅速作出反應。如針對2013年眾籌的迅速發展和比特幣市場的劇烈波動，歐洲各監管機構紛紛發布風險提示，在歐盟成員國開展調查，并研究2014年出臺監管規定。近年來，我國監管執法機構的反應速度也在提高，如針對輿論關注和社會反映較多的銀行收費問題，國家發改委于2013年啟動了涉企收費專項檢查，迅速開展和推進全面深入地檢查。對新問題、新趨勢，銀行業金融機構應摒棄監管機構需要一定反應時間的僥幸心理，積極主動采取措施解決問題。endprint

全過程的產品監督管理成為金融監管新趨勢，銀行業金融機構應盡快構建相應機制。《報告》中多次提及歐洲監管局2013年發布的《制造者產品監督管理流程共同立場》，詳細介紹相關內容對其作用充滿期待。該文件對制造者內部產品監督管理機制提出了八項原則性要求，高度重視“事前、事中、事后”全過程的產品監督管理，強化了金融消費者保護的事前預防機制，展現出歐洲監管機構新的思考方向。從我國金融機構的實踐看，金融機構對涉消費者保護產品監督管理的關注重點仍是事后階段，忽視了對事前和事中階段的監督管理。因此，金融機構亟需建立全過程的涉消費者保護產品監督管理機制，加強全過程協調和管控。

銀行業金融機構貸款發放須適度理性，應建立科學合理的定價機制。作為引發2008年全球金融危機的重要因素，過度負債和房屋抵押貸款債務問題受到各監管機構，特別是歐美銀行業監管機構的持續關注。雖然在過度透支等問題中消費者也負有一定責任，但從銀行業金融機構的可持續發展看，在信貸業務過程中應秉持“負責任信貸”原則，嚴格信用審查和風險評估，動態考量和評估消費者的信用和還款能力，做到“給適合的人發放適當的貸款”。銀行收費一直是消費者向監管機構投訴較多的問題，歐洲各國主管部門除了發布相關指南和信息，并增加對金融機構營銷和廣告中相關費用描述的審查外，歐盟委員會還將專門立法規范相關問題。各監管機構對銀行收費的相關要求會越來越嚴格，銀行業金融機構應當建立科學的定價機制，規范產品和服務收費的定價及公示，避免發生媒體曝光、監管機構處罰等事件。

不當銷售問題受到高度關注，銀行業金融機構受到多重監管。EBA自2011年起至今都在關注金融產品不當銷售問題，特別是銀行業金融機構是否向消費者充分說明復雜產品的相關風險和消費者的權利義務、薪酬激勵機制是否導致員工不當銷售行為、交叉銷售過程中是否存在捆綁銷售等具體問題。從監管動態來看，規范銀行業金融機構的金融產品銷售和管理、提高銀行業金融機構金融產品相關信息披露水平，將一直是各監管機構的工作重點。根據《報告》，在歐洲參與金融消費者保護相關工作的主體不僅有歐盟成員國國家監管當局，還有歐洲銀行業管理局、歐洲證券及市場管理局和歐洲保險及職業養老金管理局三大監管機構及其聯合委員會，更有經合組織等國際組織，在各自業務條線及職責范圍內共同合作，多維度、全方位的開展工作。隨著我行國際化步伐加快，我行部分境外機構相關業務勢必要受到上述多重監管機構的規范。因此，加強對這些地區相關監管規定的研究，加強與各監管機構的溝通，遵守相關監管要求是必不可少的。

（作者單位：中國工商銀行法律部）endprint