“法治三明”建設績效測評體系構建的探索思考

梁宣養（福建省三明市司法局）

“法治三明”建設績效測評體系構建的探索思考

一、三明市“依法治市”督導考核標準及其結構模型檢視

（一）三明市“依法治市”督導考核標準及其結構模型檢視。三明市依法治市領導小組辦公室根據福建省依法治省辦制發的《法治城市創建活動考核指導標準責任分解》，于2012年11月13日制定了《三明市依法治市“三五”規劃督導考核標準》（明治市辦〔2012〕25號）。從考核標準（表一）看，三明“法治指數”的結構模型將法治內涵分解為6項主要目標，各項下又細化為若干具體指標，共計46個子項。評估體系僅對市、縣部門實施量化考評，總分100分，并對5種情形作加分明確，72種情形作扣分處理。

（二）與成都和香港法治建設的績效測評體系模式比較分析：

1、法治指數測評體系中“依法行政”評價指標的個案解讀：

（1）三明法治指數體系中的“依法行政”。評估內容歸納為 13個方面。分為立法領域、執法領域和監督領域等幾個方面（表一）。

（2）成都法治指數體系中的“依法行政”。評估內容歸納為 25 個方面。分為公共經濟領域、公共社會領域和公共文化領域等幾個方面的依法行政內容。一是政府在公共經濟領域的依法行政。該項內容包括：依法征稅，稅收稽查；農村產權制度改革及其涉法問題處理；依法管理糧食和農資市場；企業、交通、旅游及食品藥品等行業的依法治理；商務行政。二是政府在公共社會領域的依法行政。該項內容包括：群眾來信來訪；基層社會治安，城市社會綜治；依法打擊違法犯罪活動；建立社會矛盾糾紛解決機制，完善“大調解”工作體系；勞務市場治理；“維穩處突”預警和處置；安全生產、重特大公共安全事故防范、公共安全監管工作；刑釋解教人員幫教安置工作；群眾關心的熱點難點問題；公共衛生事務與《人口與計劃生育法》執行；保護環境與不法排污；城鄉一體的城市居住環境綜合治理。三是政府在公共文化領域的依法行政。該項內容包括：依法治教；預防青少年犯罪；依法管理民族宗教事務。

表一 三明市依法治市“三五”規劃督導考核標準

（3）香港法治指數體系中的“依法行政”。評估內容概括為：政府的權力都要由法律所規定和限制。政府官員只可行使憲制性法律或一般法律所賦予的權力，并依法行使。政府官員本身亦受法律規管，不享有特權豁免于法律責任。政府官員不應享有任意的權力。執法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權力來濫用法律。

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2、三地測評體系運行模式的比較分析：

（1）三明、成都法治指數測評模式。有兩個明顯特征：一是黨委政府的積極推動性。在當下公民參與、民主法治、社會沖突等方面還存在諸多矛盾和問題的狀況下，第三方力量還不足以取代黨委政府其中的作用。雖然尚未擺脫工作分解和工作布置的思維定式，但是畢竟已經嘗試著用一種標準和尺度來衡量地方法治建設工作的推動狀況以及地方部門法治建設的進步程度。從過去地方法治建設推動的單向性工作思路，到地方法治建設的主觀評價體系的構建，這的確是一種進步和提升。隨著法治建設要求的不斷提高，評價體系的社會參與度、中立第三方測評的介入度、公民客觀評價的廣泛性，以及體系設計的進一步科學化等都將逐步改變地方法治建設的質量和價值取向。二是地方法治建設工作的層層分解整合性。省以降所有法治建設目標的推動和工作的落實，被層層分解成形式化的工作要求和達致目標，經過上級主管部門或工作實施部門的主觀評價及指標考核，最后整合成一個地區一個市縣區法治建設績效，并以主觀的考核分數來排定其成效和業績。地區法治化程度公民參與的績效法治建設的社會評價績效，以及法治價值理念導引下的公權力制約和私權利保障績效等實質性目標，往往被面上的工作所遮蔽和淡化。與香港法治指數作一番比較的話，就會發現在指標設計的價值理念、評價條件和評估內容等方面確有區隔，這種差異既體現在經濟、社會和文化發展背景下的實踐性差異，同時也體現在制度機制等規范構建層面下的理念性差別。

（2）香港法治指數測評模式。也有兩個重要特征：一是廣泛的民主參與性。指標體系評價主體以公民的問卷調查客觀統計數據為主，以法治建設工作有關部門的主觀評價為輔。法治建設的績效如何，不完全由有關部門來進行自我的主觀評價，而是交由廣大公民來體驗和評判。二是地方法治狀況評價的主客觀結合性。對地方法治建設既要進行主觀評價，又要進行客觀評判。首先是問卷設計的科學公正。如我國臺灣地區公共治理指標體系中七個一級指標測評系統，都與社會法治建設具有高度的契合性、實質性和針對性。在關于政府效能和政府回應力的測評問卷設計，在理念和價值取向上針對政府效能指標，除檢視當前政府在總體及個體政策的施政成就外，亦將評估政府落實政策的能力及其施政方向的一致性等。而針對政府回應力，旨在檢視政府之各項政策施行過程是否能呼應公民之需求，以及整體上政府的施政是否能接受、轉化并調和公民之不同需求。這些測評和問卷設計的社會價值理念和人本價值理念是值得借鑒的。其次是問卷調查的可靠性和真實性。問卷調查對象以學術界、政府界和企業界人士為主，比例較為合理，保證了數據的完整合理真實和準確。再次是地方法治建設效果的社會回應性。通過測評指標體系的設計和問卷，能夠將政府進行法治建設的社會反響和效果及時、準確和客觀地收集和反饋出來，這一點不僅僅是指標設計本身優勢的體現，更加重要的是這個體系背后的設計理念和價值取向。筆者以為，地方法治建設狀況主客觀評估有兩個最重要的法理判準：一是公共權力的不當擴張和濫用是否得到有效的控制和約束；二是公民權利和發展自由是否得到有效的保障和維護。

3、個案解讀和比較分析后的啟示。三明與成都一樣，從其評估體系中“依法行政”的指標設計理念來看，內容都與城市法治的方方面面相關，但偏重于法治部門對自身法治工作的推進所進行的項目分解，而忽視了公民對于法治建設參與主體和評價主體的作用和影響。這樣的評估結果，最后很可能變成一個法治工作部門的自我主觀的工作績效評價，導致社會價值評判功能和公民參與功能的弱化。而“香港法治指數”的制定有兩個明顯的法理價值取向，一是從城市治理權力架構的進路出發，對政府行使權力的空間和范圍進行規制和約束；二是從城市治理人權保障的進路出發，對公民基本權利和自由的保障。因此，“香港法治指數”主要是在四個主要方面進行的制度性考量：一是權力制約，在何種程度上防止和限制公權力的不當擴張和濫用；二是人權保障，在何種程度上保障和尊重人的基本權利和利益需要；三是司法公正，在何種程度上保障公民平等的訴權和訴訟效率；四是程序正義，在何種程度上保障當事人的權利和義務得以公平地對待和有效地履行。

三地法治指數模型，在體系和結構上有差別，在繁簡程度上有差異。前兩者法治量化考核側重于形式正義，而后者則側重于實質正義。各具特點，各存優劣。有以下三點啟示：（1）評估體系是否科學合理，法治建設的現狀怎樣，績效如何，都應該交由公眾來評判和考量。法治指數設計和運作的科學性、社會性、合理性、操作性和現實性如何，有兩個實踐性標準：一是公眾對這種法治指數設計現實性和合理性的評價和看法；二是公眾在參與測評或問卷調查中的真實感受和態度。這或許可以為有些部門如何進行地方法治建設的績效評價提供一個終極的參照和出發點。（2）衡量一個城市或地區法治狀況有很多指標和方法，如果把這種考量作為一種手段的話，那么背后必有一種法律理念的支撐，這個法律理念對于法治指數的制定和實施以及效果將產生重要影響。“香港法治指數”的法理支持值得借鑒，它不是一種僅僅停留在法治工作的分解層面，去對工作體系作眾多的切分和衡量，而是將目標定位在城市法治化程度上，這個法治化程度的衡量并不以政府做了多少法治工作為衡量標準，而是以城市法治狀態為考量基點。有很多城市制定的所謂法治創建考核，與其說是法治測評體系，毋寧說是城市法制工作的績效考核，與法治的實質要義和價值理念還有差距。（3）當然，目前內地與香港經濟社會發展不在同一水平，法治縱深度還存在較大距離，但既然是對構建“法治三明”績效測評體系和模式作一前瞻性思考，就必須在融合兩者優勢基礎上，進行全面科學合理的考量，做到：法治部門對自身法治工作的推進與公眾參與理念和操作實踐兩者的有機結合，“兩個實踐性標準”不可偏廢。

二、構建“法治三明”建設績效測評體系的基本原則

構建“法治指數”對“法治三明”建設績效進行測評意義在于：一是可以監督公權力的不當擴張和濫用，保護公民私權利的行使；二是可以提高公民參與公共治理的范圍和程度；三是可以為法治建設提供系統性的量化運作模式。不同的社會體制、文化背景、經濟發展水平以及人文素質有可能導致法治建設績效測評體系的不同架構、模式和內容；但是，法治是人類的普世價值之一，因此法治建設的評價也總會存在普適性和公共性的原則和基本內容。筆者認為，構建“法治三明”建設績效測評體系應遵循以下五項基本原則：

（一）系統性與整體性原則。“法治三明”建設測評體系的構建應包括民主政治、依法行政、公正司法、公民普法和法制完善等子系統。必須從系統論的視角出發，對績效評價指標作出整體的設計和分析。“法治指數”測評體系作為一個有機整體，要能反映和測度被評價系統的主要特征和狀況，包含法治建設績效評價的各個要素。

（二）民主性與開放性原則。一是測評指標設計的民主性和開放性，既要體現測評內容的針對性和廣泛性，還要體現測評指標設計的公眾參與性；二是測評主體的民主性和開放性，既要體現參加測評的被評價對象的信息公開，還要體現評價主體的多元性、代表性和廣泛性，“法治三明”建設最直接、最有效、最真實的評價主體應該是廣大的公眾；三是測評運行機制的民主性和開放性，既要體現測評的多部門、多層次協作、合作的協調性，還要體現測評程序和過程的公正性和公開性。

（三）普適性與特殊性原則。普適性原則體現的是對地方法治建設評估標準的普遍性。一個地區或城市法治建設評估的核心指標具有一般性特征，對其他地區或城市也具有普遍適用性。而特殊性原則體現的是不同區域、不同對象、不同法治發展水平、不同經濟和社會及文化發展程度的主客觀條件下，構建針對性、典型性和指向性的特殊評估指標。一個完善的評估指標體系應該是兩者的結合。

（四）可達性與操作性原則。目標的可達性表示測評體系構建要達成的預期目標，實施的可操作性則表示測評的各個環節和步驟的可進行性，并且能夠達致測評體系構建的目標設計要求和測評對象的真實狀況和數據統計。要把握兩點：一是測評體系設計必須考慮到指標值的測量數據采集和匯總工作的可行性和可實現性，以解決好測評的定性分析和定量評估兩者關系；二是每項指標設計必須考慮到現實針對性和可信度，解決好地方法治建設測評的公信力和權威性。

（五）靜態性與動態性原則。靜態性評價是對地方法治建設的現有水平進行評估，反映其特定時間和空間所存在的現實狀況。靜態性評價突出的是對一個地區或城市法治建設現狀的評估，具有評估的現實顯現功能。而動態性評價是對其縱向和橫向發展預期進行的評估，反映的是未來的發展趨勢和走向，具有評估的預測預警功能。

三、“法治三明”建設評估的目標及基本框架

（一）“法治三明”建設評估的目標設定。本文探索的“法治指數”建設績效測評體系，本身并非單純一組數據,而是蘊含一種社會法治發展的理念、一個動態體系的系統性工程。因此，需要把握好評估原則和尺度,進行恰當的頂層設計。

首先，要評估“法治三明”建設是否符合并貫徹了國家法治原則和精神。這就要求法治指數的建立，應把法治價值和精神內化為具體指標,形成具有法治價值內涵的指標體系，該體系能覆蓋整個法律系統。其次,要評估“法治三明”建設是否符合法治的基本目標。法治的基本目標在于控權與維權，既使國家的權力得到制約，又能有效維護社會公民權利。因此,建立法治指標體系要圍繞著法治的基本目標而展開。一方面評估有權力的主體是否依法行使權力，權力是否受到法律的控制；另一方面評估公民的權利是否能夠順利實現，其受到損害后是否能順利得到國家的救濟。再次，要評估“法治三明”建設是否融入地方元素，測量法治與地方文化和社會的融合度，以有助于法治在地方的推進和實現。最后,要評估“法治三明”建設的社會效果。即評估社會(包括官方和民間)對法治的接受和認同程度，并在社會行動系統中評估政府和公民是否依法治行事。

（二）“法治指標”設置的基本框架。圍繞前述“四個基本目標和要求”,“法治指數”可以在法治的“文本—行動—觀念”三個層面和框架內進行具體設置。其既可以對“法治三明”進行整體性評估,也可以就“法治三明”建設中的某一事項進行評估。

1、文本中的法治。“法治三明”建設的首要層面是制度建設。三明作為地級市沒有立法權，體現法治精神的規范性文本是各級黨委、政府制定出臺的政策性文件。因此，文本中的法治作為設置法治指數的基本類型,首先要評估既有政策性文本的內容，即主要評估地方法治建設中規范性文件是否體現了法治的基本要素,既要看政府控權的思維和方案是否在文本中得到體現,也看在法律文本是否確認某些基本人權和價值。其次要評估地方是否實現了有法可依，促進地方發現法律和政策規定的缺失，并通過嚴格依法執政、依法行政和公正司法的方式實現地方治理的規范化和法治化。

2、行動中的法治。“法治三明”建設的第二個層面是如何確保法治的良性運行,即實現依法治行事。因此，行動中的法治作為建構法治指數的基本類型,一方面要評估地方政府層面的依法行事。即建立法治指數評估地方執政、行政、司法及其立法過程的法治化程度；另一方面也包括社會主體層面的依法行事。即建立法治指數評估各類社會組織及公眾是否守法和依法維權。從操作性而言,行動中的法治指標更為復雜,但卻是評估地方法治建設成效最為重要的一面。

3、觀念中的法治。“法治三明”建設的第三個層面主要在于實現法治的大眾化,其核心是如何讓官方和民間共享法治的觀念,實現理念中的法治轉化為觀念中的法治。法治最終能否實現，主要取決于能否在全社會形成法治的觀念，進而達到對法治的內在服從。因此,法治觀念的評估要從社會主體而不是從政府工作層面出發，一方面要評估國家公務人員的法治觀念,另一方面也要評估社會公眾的法治觀念。對法治觀念的評估可從普法的成效角度進行。

四、“法治三明”建設績效測評體系目標模式構建的再思考

衡量“法治三明”建設績效的標準和內容首先要由公眾參與和認可，而不僅僅是某些部門封閉式的設計自我評價標準，或某些專家學者主觀臆斷的指標設計。雖然地方法治建設的經濟和社會發展條件和對象有所不同，但普適性的能夠體現公眾意志或回應公眾訴求的考量指標及其價值理念卻是相同的。綜上比較分析和思考，以及對“法治指數”構建基本原則的把握，筆者對“法治三明”建設評價體系的結構模型構建作如下前瞻性的補充和完善。

（一） “法治三明”量化評估體系及其結構模型。“法治三明”可以用 1、4、9三個數字來概括：“1”是指法治三明指數，這是對三明公民社會現狀最概括的評價，即“用一個指數來度量三明的法治狀況”；“4”是四個評估層面——市縣（市、區）兩級、市縣（市、區）兩級機關部門、鄉鎮街道、村和社區；“9”是面向公眾的九種調查問卷，包括政府行政工作、司法工作、黨風廉政建設、社會法治意識程度、市場秩序規范性、監督工作、民主政治參與、權利救濟、安全感等九個方面。

圍繞九大法治建設總體目標進行分解量化，并對市縣（市、區）兩級、市縣（市、區）兩級機關部門、鄉鎮街道、村（社區）四個層面的法治建實施量化考評，同時設計以上九方面的調查問卷，總分1000 分。該評估體系內容應涵蓋經濟、政治、文化、生態、社會建設的各個領域，做到橫向到邊縱向到底，立足三明特色，管用和可操作。在考核的操作上力求做到具體化、目標化、現實化。

（二）“法治指數”評估目標體系及其內容：

一是依法執政。它的主要標準和評估內容為：（1）各級人代反映民意的能力和程度如何；（2）政府機關和各社團組織在法律和職權范圍內活動及其遵紀守法的程度如何；（3）政協、民主黨派以及各社團組織在政治協商方面協商權利和權力得到多大程度的體現；（4）地方及其基層群眾自治的能力和權利在多大程度和深度上得以彰顯；（5）公民在憲法和法律范圍內的政治自由和自我價值實現在多大程度上得到維護和保障；（6）公民在憲法和法律范圍內政治參與的能力和權利在多大程度上得到維護和保障；（7）各級黨委、政府反腐懲腐的力度和成效在多大程度上體現；（8）各級黨政官員的清正廉潔程度；（9）公眾對民主政治建設完善程度的綜合評價。

二是依法行政。它的主要標準和評估內容為：（1）各級政府行政權力行使的實體性和程序性規范在多大程度上得到了完善；（2）行政職能設定和職能履行在多大程度上依法獲得和依法行使；（3）行政執法體制和機制在多大程度上保障了依法行政職能的履行；（4）行政權力的不當擴張或行使在多大程度上得到監督和制約；（5）行政職能履行的責任承擔在多大程度上和范圍內得以體現；（6）公共信息在多大程度和層面上以及范圍內依法向公眾公開；（7）公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上滿足了社會發展的需要；（8）應對公共事件、突發事件以及回應社會的能力在多大程度上得以體現；（9）行政決策在多大程度上和范圍內征求公眾意見以及公民在多大程度上參與公共事務的管理；（10）公共行政職能在維護社會安全和諧有序上得到多大程度的體現；（11）具體行政行為和抽象行政行為在多大程度上依法履行；（12）政府及其職能部門的行政亂執法現象是否得到有效遏制；（13）政府的行政權干預司法的現象是否得到有效遏制；（14）對政府依法行政的綜合評價。

三是公正司法。它的主要標準和評估內容為：（1）司法機關的實體合法和程序合法在多大程度上得以實現；（2）司法機關的司法職能在多大程度上促進了地方經濟和社會的有序發展；（3）司法機關的司法效能在多大程度上保障了公民的合法權益；（4）司法機關的司法援助在多大程度上保障了弱勢群體的訴訟需求以及落實“法律面前人人平等”原則的情況；（5）司法機關的司法事務在多大程度上獨立運行而不受政治權力或人情關系的干預；（6）普通公民在多大程度和范圍上參與了司法機關的司法事務；（7）司法機關的司法權行使在多大程度上受到合法的制約和監督；（8）司法機關和法律服務機構在多大程度上解決利益沖突和糾紛以及緩解社會矛盾；（9）司法機關隊伍素質情況；（10）司法人才和法律服務人才的素質在多大程度上得到提高和合理配置；（11）司法腐敗在多大程度和范圍得到有效遏制；（12）司法機關的司法審判在多大程度上得到尊重和維護；（13）公眾對本地區公正司法完善程度的綜合評價。

四是公民普法。它的主要標準和評估內容為：（1）公民對“法治三明”“法治政府”“法治社會”的了解情況；（2）公民對法律體系和法律法規的知曉程度；（3）公民參與法制宣傳、法律事務、法律活動的情況；（4）公民對自己擁有的基本權利和其他各項權利以及應該履行的各項義務的知曉程度；（5）公民的基本權利和其他各項權利在多大程度上得以行使或實現；（6）公民的各項義務和社會公德在多大程度上得到履行和遵守；（7）公民的權益訴求和社會矛盾沖突在多大程度上是通過訴訟途徑或非訟調解途徑解決；（8）公民日常行為的公共規則意識在多大程度上得以體現；（9）地方進行的公民法制宣傳和教育在何種程度上體現出實際的效果；（10）公民遵紀守法以及道德素養程度的主客觀綜合評價。

五是法制完善。它的主要標準和評估內容為：（1）各項法規、規章的制定和實施在多大程度上，能夠不受政治權力或利益集團的干預；（2）能夠維護和保障社會公眾利益及公民個人權益；（3）反映和體現了民意和民權；（4）能夠與上位法不相沖突和保持一致性；（5）能夠體現公民的積極參與程度；（6）起到調整利益沖突和社會矛盾的作用；（7）滿足了公共利益和社會利益的需要；（8）體現了完備和系統化程度；（9）公眾對法制建設（工作體制、機制及成效）和完善程度的綜合評價。

(責任編輯 趙海鷗）