區域法律服務市場發育的動因分析及推進
——以揚州法律服務市場為樣本

闞肖虹（江蘇省揚州市司法局局長）

區域法律服務市場發育的動因分析及推進
——以揚州法律服務市場為樣本

一、揚州法律服務市場概述

近十年來，揚州市法律服務市場發展穩定和快速，這既表現在法律服務業的整體收入的增加上，也表現在法律服務業門類齊全和競爭逐步規范上。揚州的法律服務業已經形成擁有律師業、基層法律服務業、公證業、司法鑒定業和企業法律顧問、專利代理、商標代理等分業的體系，能夠基本滿足市場需求。市、縣二級政府都設有法律援助中心，為經濟困難人員提供法律服務，體現政府對公平正義的維護，以彌補市場的不足。2011年揚州法律服務業（包括律師業、基層法律服務業、公證業、司法鑒定業）共實現收入1.462億元，辦案72950件，從業人員1032人，各類法律服務機構172家。刑事案件3293件，民事案件28194件，行政案件265件。揚州的法律服務業在空間維度上明顯集中在城鎮區域尤其是主城區。2011年底，市區范圍內法律服務機構占全市68.3%。這與揚州經濟發展同向。2002年至2011年揚州的GDP和法律服務業總收入年平均增長分別為18.78% 和17.82%。

二、揚州法律服務市場發育因素GEM模型分析

揚州法律服務市場的發育總體上是由揚州法律服務市場的供求關系決定的。即市場的發育是由市場供、求兩方面的力量決定和推動的。有人對法律服務的價格彈性系數作過測算，為0.61①趙霄洛、張曉明：《法律服務市場要素初探》，《中國律師》，2009年第2期。，明顯＜1，彈性并不大，這說明法律服務的需求具有一定的剛性。揚州近十年來法律服務市場持續穩定快速發展，辦案數量和收入數量都有較大的增長。在訴訟業務和非訴訟業務都有增長的基礎上，非訴訟業務增長的更快；而非訴訟業務中的法律顧問、公司和房地產法律服務等又是快速增長的因素。這些動因客觀而且明顯，易于理解和接受。

（一）GEM模型簡介。加拿大學者Padmore和Gibson二人在美國哈佛大學波特教授提出的“產業集群鉆石模型”的基礎上進一步深入研究形成GEM模型。GEM模型認為“產業集群”的競爭力涉及到三對六個決定因素：“因素對（一）”，基礎(Groundings),包括資源(Resources)與設施(infrastructure)，其實質是產業集群的供給要素，它是指產業集群外為集群內部企業的生產過程所提供的要素。“因素對（二）”，企業(Enterprises) 和“企業的結構，戰略和競爭”，其實質是產業集群的結構因素，它決定了集群的生產效率。“因素對（三）”，市場(Markets)，“本地市場”和“外部市場”，其實質是產業集群的需求因素，它包括最終市場需求、中間需求以及集群中企業的需求。因為3個“因素對”Groundings、Enterprises、Markets每個單詞的首字母是GEM，所以被命名為GEM模型。GEM模型考察區域市場發育的原因時已經不局限于市場供求關系的推動上，而是擴展到了基礎和企業自身素質等三個方面。筆者認為：在波特教授鉆石模型基礎上形成的GEM模型其思路和理論框架對分析區域法律服務市場發育的動因還是有很大的啟發，至少給我們提供了理論依托。

（二）GEM模型在法律服務市場的應用。我們依托GEM模型一方面可以更廣泛和更深入地分析揚州法律服務市場發育的動因（或者相對動因——與其它區域相比較具有的優勢），另一方面還可以對揚州法律服務市場未來的發育趨勢做出判斷和建議。分析GEM模型中三因素對六因素，可以結合法律服務業的特點提煉出與法律服務業關系比較緊密的因素：（1）對應因素對①。對于法律服務業而言,社會成員的好訴性與守法性；所在區域的區位的通達性；所在區域的層級性；所在區域的富裕性；所在區域的外向性；法律完備性；所在區域政府的導向性；所在區域的金融深化性；所在區域生活的宜居性；所在區域的法律服務專業人員供給的充分性；配套機構和設施的完備性。（1）對應因素對②。對于法律服務業而言，區域內法律服務機構的合作性；區域內法律服務機構的集中性；區域內法律服務機構的產權性；區域內法律服務機構的競爭性；區域內法律服務機構的管理模式的科學性；區域內法律服務機構的內部分配方式的先進性。（3）對應因素對③。對于法律服務業而言，本地市場總量；本地市場潛力及前景；本地法律服務機構市場占有份額；外地市場(本文將外地市場界定為地級市范圍外的市場)占有份額；本地市場的特殊性。

（三）揚州法律服務市場GEM模型分析。根據揚州法律服務市場的情況對應上述三方面20個因素分別進行討論。

1、法律的完備性。這個因素對整個法律服務市場的發育具有決定性的作用。法律體系不完整、法律規定不完善，應該由法律調節的社會關系沒有明確的規定，法律服務工作者就無法為當事人提供法律服務，當事人也沒有對法律服務的需求。揚州不是國務院批準的較大市，沒有地方立法權，與擁有地方立法權的城市相比具有相對劣勢。

2、區域的層級性。在我國，城市的層級是非常分明的。區域的審判資源和行政資源是按照區域的層級來配置的，不同層級的區域，其中心城市往往是那個區域的政治、經濟和文化中心，各種資源的集聚度高，法律服務市場發育的潛力和前景好。揚州作為普通的省轄市在區域的層級上沒有優勢，其處在區域層級的底端。

3、區域的富裕性。一個區域內的法人、公民、社會組織在需要法律服務時，他們有沒有按照一定的價格購買法律服務機構和法律服務人員提供的法律服務的能力就成為法律服務市場規模能否擴大的主要因素。揚州是我國東部長三角北翼的城市，自2005年首度躋身全國城市競爭力50強以來，第七次進入“前50”，在普通省轄市中具有較強的優勢。

4、區域社會成員的好訴性與守法性。揚州的社會成員一直有著講秩序、守規則的良好傳統，是全國法制宣傳先進市，是創建法治城市的先進城市，在區域社會成員的好訴性與守法性方面具有一定的優勢。

5、區域政府的導向性。區域法律服務市場的發育與區域政府是否扶持、鼓勵以及示范有很大的關系。揚州地方政府重視法治建設，據統計，2002年揚州律師為政府部門提供法律服務收入為6萬元，2011年時增長到186.1萬元，年平均增長46.5%。

6、區域法律服務專業人員供給的充分性。揚州法律服務專業人員的來源整體上是充分的。在對揚州法律服務市場進行調查回收的117份有效調查問卷中，在職法律服務人員有25%的人認為法律服務市場的供給已經大于需求。揚州在法律服務人員供給的充分性方面有一定的優勢。

7、配套機構和設施的完備性。對于法律服務業的發育來講，特別是進入比較高的發育階段，相應的配套機構和設施就變得必不可少。揚州目前有律師協會、公證員協會、基層法律服務工作者協會，有法律服務人員的年度培訓制度，但是缺乏專業的法律服務人員培訓機構、研究所、圖書館和數據庫。這從另一個角度反映了揚州法律服務市場的發育還沒有進入高級階段。

8、區域的通達性。這意味著向更大范圍、更多的當事人和客戶提供法律服務成為可能和更低的金錢和時間成本。揚州已經有5家外地的律師事務所在揚州設立分所，揚州的法律服務人員也承攬到外地法律服務項目，包括周邊地區的司法鑒定業務。

9、區域的宜居性。揚州是聯合國人居獎城市，適宜人居。法律服務人員在能夠保持與市場緊密關系的前提下，愿意選擇宜居城市作為日常居住地。這為揚州的法律服務人員開拓周邊城市的法律服務市場提供了比較好的條件。當然，也會吸引其它區域的法律服務人員落戶揚州，推動揚州法律服務業的發展。

10、區域內法律服務機構的合作性。揚州法律服務機構和法律服務人員之間合作比較少，提示揚州的法律服務市場的發育還沒有進入高級階段。在這方面，揚州的法律服務業沒有優勢。

11、區域內法律服務機構的集中性。在一定的區域內，法律服務機構和法律服務人員的密度越高，則該區域的法律服務業的競爭優勢越明顯。揚州在每平方公里擁有的法律服務機構和每萬人擁有法律服務人員分別為0.027個和2.59人，這方面與全國的平均水平大致相仿。

12、區域內法律服務機構的產權性。 揚州的法律服務機構的產權性質比較復雜，2011年時，既有行政性質的，也有事業性質的，還有私人性質的。目前，在一些法律服務業發育比較好的地方，已經出現了人合與資合相結合的公司制律師事務所。揚州尚未產生公司制律師事務所，意味著揚州的法律服務規模化尚未啟動。揚州法律服務機構在產權性質上的競爭優勢尚未形成。

揚州法律服務機構產權分布情況（2002—2011年）

13、區域內法律服務機構的競爭性。區域內法律服務機構之間的競爭結構關系對法律服務市場發育具有重要作用。在競爭比較充分的情況下，市場發育比較充分，反之亦然。一次調查問卷顯示，在職法律服務人員有70.8%的人認為揚州的法律服務市場是完全競爭市場，有27.4%的人認為是壟斷競爭的市場，反映揚州的法律服務市場競爭比較充分。

14、區域內法律服務機構的管理模式的科學性。揚州法律服務機構的內部管理模式多樣，律師事務所和基層法律服務所的內部管理模式大致有老板式、合伙人共同管理式、管理人式等幾種方式。揚州大多數是采取老板式的管理方式，這種管理方式對擺脫法律服務人員單打獨斗的狀況沒有太多的幫助。這也表明，揚州法律服務機構的管理正在向現代管理方式推進。

15、區域內法律服務機構的內部分配方式的先進性。揚州法律服務機構的內部分配方式主要有三種方式：（1）屬于黨政機關和事業單位的；（2）個人法律服務機構采取給聘用律師發工資和獎金的辦法；（3）合伙制法律服務機構絕大多數采取提成式的內部分配方式，即法律服務人員自行尋找案源，經過所在法律服務機構的認可，進行辦理，所得到的服務收入在留下機構的公共開支分攤和代繳納費用外全部歸個人所得。揚州法律服務機構尚未形成比較好的內部分配方式。

16、本地市場總量。2011年揚州市法律服務業的總收入約占全市GDP的比重為萬分之六點三。由此可以看出揚州的法律服務業的規模還比較小，在GDP中的占比還比較低，這對揚州法律服務市場的發育是一個很大的制約因素。

17、本地市場潛力及前景。揚州法律服務市場尚有潛力可以挖掘。揚州全市法律服務人員代理案件與兩級法院立案情況比較，顯示法律服務的代理率還有提高的空間。

18、本地法律服務機構市場占有份額。根據對揚州市民發放并回收的60份問卷中關于“本異地律師代理案件情況”的調查顯示，本地法律服務人員在揚州的法律服務市場大致占有80%的份額，外地法律服務人員在揚州占有20%的份額 。

19、外地市場占有份額。揚州大約有20%的法律服務業務是由外地法律服務人員提供的，揚州的法律服務人員只有少數走出揚州到外地舉辦分支機構，為更多的外地客戶提供法律服務。正是比較局限于本地市場，揚州的法律服務業發展的還不快和充分。

20、本地市場的特殊性。本地市場對法律服務業的重要意義在于本地法律服務機構與本地審判機關和行政機關的接近性，這種包含了人際關系要素的接近性實質上構成了一種進入門檻。除非是一些復雜專業程度高的法律服務項目，當本地法律服務人員無法提供服務時，外地律師可以在沒有障礙的情況下進入。揚州的法律服務的消費者總體上比較寬容，這與揚州人心態比較平和，不好訟有關。

下表為因素等級與評分標準②劉友金：《產業集群競爭力評價量化模型研究——GEM模型解析與GEMN模型構建》，《中國軟科學》，2007年第9期。：

因素等級與評分標準

對照因素等級與評分標準，對三個因素對的20個因素逐一賦值：（1）供應因素對。法律完備性，六等，5分；所在區域的層級性，七等，4分；所在區域的富裕性，五等，6分；社會成員的好訴性與守法性，四等，7分；所在區域政府的導向性，五等，6分；所在區域的法律服務專業人員供給的充分性，五等，6分；配套機構和設施的完備性，六等，5分；所在區域的區位的通達性，五等，6分；所在區域生活的宜居性，四等，7分。（2）企業因素對。區域內法律服務機構的合作性，七等，4分；區域內法律服務機構的集中性，六等，5分；區域內法律服務機構的產權性，五等，6分；區域內法律服務機構的競爭性，六等，5分；區域內法律服務機構的管理模式的科學性，六等，5分；區域內法律服務機構的內部分配方式的先進性，六等，5分。（3）市場因素對。本地市場總量，六等，5分；本地市場潛力及前景，五等，6分；本地法律服務機構市場占有份額，五等，6分；外地市場占有份額，六等，5分；本地市場的特殊性，六等，5分。從上述20個因素賦值后的情況看，揚州法律服務業的各因素數值分布比較集中，最高分為7分，最低分為4分。其中，社會成員的好訴性與守法性為四等7分，所在區域生活的宜居性為四等7分；所在區域的層級性為七等4分，區域內法律服務機構的合作性為七等4分。前兩個因素是揚州法律服務市場的推動因素，后兩個因素是制約因素。此外，所在區域的富裕性6分，所在區域政府的導向性6分，所在區域的法律服務專業人員供給的充分性6分，所在區域的區位的通達性6分，區域內法律服務機構的產權性6分，本地市場潛力及前景6分，本地法律服務機構市場占有份額6分等七個因素是促進因素；法律完備性5分，配套機構和設施的完備性5分，區域內法律服務機構的集中性5分，區域內法律服務機構的競爭性5分；區域內法律服務機構的管理模式的科學性5分，區域內法律服務機構的內部分配方式的先進性5分，本地市場總量5分，外地市場占有份額5分，本地市場的特殊性5分等9個因素是弱勢因素。

三、區域法律服務市場發育動因淺析

依據程金華、李學堯在《法律變遷的結構性制約——國家、市場與社會互動中的中國律師職業》一文中的觀點：法律職業的變遷并不決定于法律職業本身，而是國家、市場和社會相互作用以及與法律職業互動的過程中決定的③程金華、李學堯：《法律變遷的結構性制約——國家、市場與社會互動中的中國律師職業》，《中國社會科學》，2012年第7期。。

（一）層級因素分析。在我國，城市所管轄的區域其層級與其在國家權力體系中的地位基本一致。2002年-2010年北京律師業收入總和約為602億元，同時期上海律師業收入約為315億元，為北京收入的52%。單純的經濟、文化因素無法解釋北京和上海的律師業發展的差異。擁有不同的法律服務資源(需求)是北京和上海律師業發展差距的主要原因，北京位于全國城市層級最頂層，是我國政治、經濟、文化的中心，大案、要案判決的最終決定權在北京，給北京帶來大量的法律服務業務；公司上市等審批權在北京，給北京提供了大量的高端非訴法律服務需求。北京律師業年收入占據全國的約1/4，而律師人數僅占全國的約1/8。同處長三角城市群，上海律師業的發展強于南京、杭州的原因不僅僅取決于經濟因素，城市層級因素也發揮著作用。

（二）經濟因素分析。在市場（經濟）影響方面，對區域法律服務市場發育影響最大的指標是地區服務業增加值及其在GDP中的占比。因為一個城市的服務業增加值代表了該城市所在區域服務業發育的水平，法律服務業作為服務業中層次較高的服務業種類其發育沒有全社會服務業發育的背景和基礎是很難發展起來的。法律服務市場在經濟發展水平不高，公民、法人、社會組織收入不多的情況下是難以有較快的發展的。北京服務業GDP在2011年時為12119.8億元，在GDP中的占比是75.75%，上海2011年服務業GDP 為11111.06億元，其在GDP中的占比是57.01%，與此相對應，北京、上海的律師業2011年收入也是成正比例的。

（三）社會因素分析。在社會影響方面，對區域法律服務市場影響最明顯的指標是接受高等教育人口數及其在城市常住人口中的占比。因為受教育程度與受教育人的規則意識以及法律風險意識有密切聯系。受過高等教育的人在遇上糾紛時往往選擇通過司法途徑加以解決，在遇上法律風險時，采取防范措施的比較多，這些行為都對法律服務市場的發育構成支撐。高文化程度人口的總量及其在常住人口中的占比與區域法律服務業發育的相關度沒有城市的層級和市場(經濟)與區域法律服務市場發育的相關度高。這暗示我們，高文化程度人口總量及其在常住人口中的占比要最終表達為對區域法律服務市場的影響有一個比較復雜的過程，還要與其它因素互動共同對區域法律服務市場的發育產生影響。

四、結論和建議

（一） 幾點初步的結論。區域在我國作為中觀層次，既受到宏觀層次的重大影響，也對內和對下有著較大影響，同時又具有自身的特點。正因為如此，區域法律服務市場發育有著三個方面的動因。

1、基本動因。即國家對法律服務市場的安排。首先，國家決定是否建立法律服務市場，也就是說國家如果不考慮法律服務的市場化，則法律服務市場就不會產生，更不用講區域法律服務市場的存在。其次，國家決定法律服務市場的規模。國家制定法律創設權利和義務，強制人們遵守。第三，國家還決定各區域法律服務的資源。本文的研究表明：城市（區域）的層級性對區域法律服務市場的規模具有重大的影響。

2、區域動因。國家制定法律，創設權利和義務，要從規定變成現實，必須通過人們的言行交互才能實現。區域經濟和社會的發展為權利和義務的實現提供了平臺。本文的研究表明，同樣層級的城市（區域）其法律服務市場的規模有很大的差異，區域的經濟和社會發展水平在其中起到主要的作用。經濟發展的水平必然成為法律服務業發展的基礎。文化程度高的人群往往是法律意識比較強的人群，他們行為的好訴性和守法性，常常擴大了他們對法律服務的消費，也帶動著其他社會成員的法律服務消費。

3、直接動因。區域法律服務業的自身條件，反映著區域法律服務機構和人員的自我發展能力和創新能力，這是區域法律服務市場發育的直接動因。在區域法律服務市場發育的基本動因和區域動因奠定了區域法律服務業發育的基礎以后，區域法律服務市場的發育水平則由區域法律服務業的自身條件決定。區域法律服務業自身的諸條件中區域內法律服務機構和人員的集中度在很大程度上決定了今后一段時間區域法律服務市場的發展趨勢。同時，區域內法律服務機構的產權組織方式是否適應法律服務市場發育的趨勢，法律服務機構內部管理方式是否能夠保證法律服務機構的可持續發展，以及區域內法律服務機構和人員是否形成了良好的競爭合作關系決定了區域法律服務業的創新能力和競爭優勢。

區域法律服務市場發育的基本動因、區域動因和直接動因相互交織在一起共同推動區域法律服務市場的發育。基本動因的變化往往對法律服務市場包括區域法律服務市場的發育產生重大影響，區域動因決定著區域法律服務業的基礎水平，區域動因的強化對區域法律服務市場的發育起到直接的拉動作用，區域法律服務市場的直接動因則將基本動因和區域動因所提供的資源條件轉化為現實的區域法律服務業發育水平。

（二）推進區域法律服務市場發育的建議。區域國家機關推進區域法律服務市場的發育總體上應做到：依法規制（依據現有法律法規對區域法律服務市場進行規范，在現行法律法規的框架內充分考慮市場的要求實施管理），依勢引導（不介入法律服務機構和人員的內部管理，提供行政指導，推進加強交流），依求服務（對法律服務機構和人員的合理需求給予服務和扶持）。

1、推進法律服務的專業化和職業化。（1）積極制定地方法規，擴大法律服務需求。（2）向法律服務市場放權，推動法律服務專業化和職業化。地方國家權力機關在制定地方性法規或者地方國家行政機關在制定規范性文件時可以采用委托和外包的方式，由法律服務專業人員去草擬，從而避免部門立法的弊端和陷入利益博弈的矛盾漩渦。（3）保障法律服務人員的執業權利。

2、推進地方國家機關法治化。地方國家機關在法治方面的自身垂范,對推進區域法律服務市場的發育意義重大。地方國家權力機關科學立法,行政機關嚴格執法,司法機關公正司法是區域法律服務市場發育的基礎。同時，由于地方國家機關的示范效應，全社會的法治化程度會隨著提升。一方面人們在遇到矛盾糾紛時會比較理性地處理，比較多的選擇訴訟途徑加以解決；另一方面人們的法律風險意識增強，在進行實體事務前，往往借助非訴法律服務安排和平衡好各方面的利益關系，排除法律風險，這些都會帶動區域法律服務市場的發育。

3、推進形成統一法律服務市場。目前在法律服務市場上活動的法律服務主體眾多，有律師、公證員、基層法律工作者、司法鑒定人，有企業法律顧問、專利申請代理人、商標申請代理人、公民代理人等。他們從事的工作性質大體相同，但是各有準入條件。他們在一個法律服務市場上活動時，處理問題的方式和水平有較大的差距，造成法律服務市場的混亂。地方政府可以在實際運作中通過部門之間的協商，來協調好各自活動的領域，形成各自按照分工為相應法律服務消費者服務的格局，消除混亂。

4、推進強化行業協會的作用。如果我們把區域法律服務機構視為一個企業集群，那么，提升集群的創新能力進而增強集群的競爭力就是非常關鍵的環節。提升集群創新能力的核心是促進交流，加快技術的擴散。行業協會是實現這一目標的有效平臺。首先應健全行業協會組織，建立法律服務人員協會。其次應弱化行業協會的行政色彩，增強行業的自律能力。第三應促進行業協會圍繞地方國家機關對區域法律服務市場發育的要求積極開展各類有益的活動，推進成員之間的深度交流，維護成員的合法權益。

5、推進法律服務機構產權結構調整。從與市場對接,促進區域法律服務市場發育的角度出發，大體應該由兩大類產權組成：（1）國有事業單位。主要承擔具有公共產品性質的法律服務的提供任務,比如法律援助機構、公證機構、司法鑒定機構。（2）私人機構。主要承擔根據市場的要求提供法律服務的職能，以市場調節為主。包括律師事務所、基層法律服務所等。這一類機構在具體組織方式上又有個人所、合伙所等。個人所在細化法律服務市場和強化內部管理方面具有一定的優勢，司法行政部門應適度放寬對其設立的審核。

6、推進法律服務市場的發育。區域法律服務市場的發育，其標志除以區域內法律服務行業的收入為標準的規模外，還有一個很重要的市場均衡和規范的標準。地方政府推進區域法律服務市場的發育就要依法嚴格規制法律服務市場，推動均衡和規范。對區域法律服務市場的發育，在依法嚴格規制外，應避免對其實施行政干預，要放松、放寬、放開，促其發展。除少數必須保留的收費項目外，應該取消法律服務的收費標準。在取消收費標準以后，地方政府部門要加強配套管理。

(責任編輯 張文靜）