關于深圳市龍崗區法律援助工作站建設的調研與啟示

馬軍港（廣東省司法廳副廳長）

譚 征 彭莉紅 周長冉（廣東省法律援助局）

關于深圳市龍崗區法律援助工作站建設的調研與啟示

根據司法部和廣東省司法廳的部署，廣東省法援局在全省組織開展了健全法律援助制度和法律援助基礎情況的調研。4月中旬，我們赴深圳市龍崗區司法局，通過座談會和實地考察等方式，對龍崗區法律援助處、龍城街道法律援助工作站及紫薇社區法律援助聯絡點的工作情況進行了調研。龍崗區司法局和區法律援助處在當地黨委政府的重視和支持下，積極完善法律援助服務網絡，創新便民服務舉措，探索建立案件質量監督機制，取得了比較顯著的成效，尤其是街道法律援助工作站的建設、運作和管理等方面的探索和實踐，對全省法律援助工作站規范化建設，構建公共法律服務體系有很好的借鑒和示范作用。

一、龍崗區法律援助工作概況

龍崗區為深圳市最大的行政區域。龍崗區法律援助處成立于1996年，現有工作人員11名。全區共設立法律援助工作站14個，其中街道法律援助工作站8個，區工會、社保、婦聯、殘聯、人武部、人力資源等部門設立了6個；設立了法律援助聯絡點123個，其中設在社區109個，設在區檢察院、看守所、派出所、交警中隊、醫院、勞動辦、綜治維穩中心和工業區等地14個。此外，還計劃重點推進工業區聯絡點的建設，目前已啟動建設的有40個。一些街道法律援助工作站也積極加強聯系點的建設，如龍城街道計劃逐步在轄區內500人以上企業建立法律援助聯絡點，現已在天安數碼城建立法律援助聯絡點。龍崗區由“區法律援助處-街道工作站-社區法律援助聯絡點”構成的三級工作網絡，為實現法律援助全覆蓋奠定了良好的組織基礎。

2008年底，龍崗區司法局和法律援助處積極爭取區委區政府專項撥款80萬元，在龍崗中心城建設了800平方米的法律援助服務大廳，設置了接待大廳、調解室、“148”熱線室、隱私接待室等功能室，還設置了殘疾人專用設施，成為全省法律援助機構中功能最完善的服務大廳之一。各街道法律援助工作站也都配備了獨立的辦公場所及相應的辦公設施，同時還根據實際情況在街道的服務大廳設置法律服務窗口，方便接待當事人來訪。如龍城街道法律援助工作站依托街道綜治信訪維穩中心受理平臺建立了標準化接待室和法律援助接待窗口，每天派律師值班，打造政務公開大廳法律咨詢平臺，法律援助接待窗口與其他部門服務窗口如勞動仲裁庭、巡回法庭等相鄰。法律援助聯系點也依托各社區設立了相應的接待場所,保證了群眾更加便利地獲得法律援助。

龍崗區法律援助處自成立至今，共辦理法律援助案件21723宗（年均5000宗以上），其中刑事案件5709宗，民事案件16014宗。2013年，全區各級法律援助機構共接待來訪群眾12140次，接聽咨詢電話12078人次，辦理民事法律援助案件6892宗，刑事法律援助案件1088宗，同比分別上升12.5%、105.3%，為群眾挽回經濟損失5304余萬，法律援助辦案數量和質量均排名深圳市前列。龍崗區法律援助處被司法部法律援助中心確定為全國法律援助案件質量評估建設8個試點單位之一，在全國尚無成熟的經驗模式可借鑒的情況下，大膽創新，積極實踐，制定了法律援助案件質量評估、監督辦法和評估指標，取得了良好的成效。

龍崗區的街道法律援助工作站在民事法律援助事務中（注：工作站只辦理民事法律援助案件）發揮了重要的作用。2012年、2013年，各街道法律援助工作站共辦理民事法律援助案件3306、5603宗，分別占當年龍崗區民事法律援助案件總數的56.7%、88.1%，分別占深圳市民事法律援助案件的16.75%、32.65%，分別占全省民事法律援助案件的7.85%、12.64%,并超過了當年其它地級市（廣州、深圳除外）辦理的民事案件數量。

二、龍崗區街道法律援助工作站建設的主要特點和成效

從調研的情況來看，龍崗區的街道法律援助工作站之所以能比較好地發揮職能作用，關鍵在于其實現了有專職工作人員、有獨立辦公場所、有財政經費保障、有規范工作制度。龍崗區的街道法律援助工作站建設的主要特點和成效體現在以下幾個方面：

一是將街道法律援助工作站機構和人員列入政府編制序列。與省內其他地區的工作站明顯不同的是，龍崗區街道法律援助工作站列入了政府編制序列，有獨立編制和專職工作人員。在2012年調整各街道三定方案時，龍崗區機構編制委員會辦公室發文將各街道法律服務中心（法律服務所）統一更名為法律援助工作站，核定為事業單位、編制2～6人，接受街道司法所的管理和指導。龍崗區現有法律援助編制共43名（詳見下表）。

法律援助工作站實現機構、人員編制單列，不再由司法所人員兼職。龍崗區也因此成為全省專職從事法律援助工作人員最多的一個縣區級機構。街道法律援助工作站還通過政府雇員或者聘用等方式充實工作力量，優化人員專業結構。現8個街道工作站除在編人員外，還有政府雇員2名和聘用人員33名，工作站有29人具有法律職業資格。同時，他們將各社區法律顧問納入法律援助案件承辦人員名錄，以滿足日常法律援助工作的需要。此外，區法援處還協調各街道為法律援助工作站聘請了64名律師、120名工作人員，解決了基層法律援助聯絡點人手不足的問題。如龍城街道紫薇社區法律援助聯絡點安排一名律師不定期到社區值班,為社區居民提供法律援助服務。各街道還成立了“律師公益服務團”，由法律援助工作站負責管理，配合工作站提供法律援助、法制宣傳和法律咨詢，承辦由區法律援助處指派辦理的法律援助案件。如龍城街道成立的“律師公益服務團”就包括了22個律師事務所的118名律師。

二是建立法律援助工作站經費保障機制。法律援助工作站的人員經費和辦公經費由街道按編制人數撥付，辦理法律援助案件的辦案補貼則由區財政保障，并實行開放式預算，即年度預算經費不足可申請財政部門追加撥付，建立了法律援助業務經費動態增長機制，確保了法律援助工作站有充足的辦公和辦案經費。

三是明確和規范法律援助工作站工作職責和流程。龍崗區制定了《龍崗區法律援助工作站工作規定》，一些街道如龍城街道也制定了《法律援助工作站規范化實施方案》、《法律援助聯絡點工作方案》，明確了法律援助工作站人員配備（包括站長和業務承辦人員的具體安排）、辦公條件、工作流程、工作規范、行為規范、檔案管理等內容，以及法律援助聯絡點在提供法律咨詢、接受申請、初審、報送審批、提供援助、結案歸檔等工作流程的具體要求。龍崗區法律援助處、街道法律援助工作站、聯絡點在工作中各司其職，各負其責，確保了工作規范有序開展。其中，聯絡點主要為當事人提供法律咨詢、受理民事法律援助申請并報送到法律援助工作站；工作站主要是負責解答咨詢、受理民事法律援助申請并對相關材料（包括聯絡點報送的申請材料）進行初審，再統一報區法律援處審批，并具體承辦區法律援助處指派的案件；區法律援助處對法律援助申請進行最終審查并作出是否給予法律援助的決定。決定給予法律援助后，一般會指派給法律援助工作站人員或者該工作站所屬區域的律師承辦，以調動法律援助工作站的積極性。工作站辦結案件后按相關規定到區法律援助處結案歸檔，并由區法律援助處按規定發放辦案補貼。由于各工作站有獨立的編制和工作人員，因此能夠完成大量繁重的前期、基礎性審查工作，從而減輕了區法律援助處工作負擔，提高了工作效率。龍崗區法律援助處和工作站的這種運作模式，既確保了法律援助工作程序符合現行法律法規的規定，又發揮了法律援助工作站的便民利民作用。

四是加強對法律援助工作站的案件質量監督。一方面，區法律援助處對法律援助工作站承辦的法律援助案件，從受理、審批、指派到辦結歸檔，全程實現電子化管理，通過信息化手段加強對法律援助案件工作流程的全面監督。另一方面，區法律援助處將法律援助工作站辦理的法律援助案件納入案件質量評估的范圍，加強法律援助案件的質量監督。區法律援助處將法律援助工作站的案件納入全區統一監督管理，保證了工作站法律援助案件的質量，同時定期對基層法律援助工作站進行規范化建設考評、組織全區法律援助工作人員進行業務培訓，不斷提升法律援助工作者的業務水平。

三、龍崗區法律援助工作站建設實踐的啟示

龍崗區街道法律援助工作站建設的實踐與成效，使我們更加深刻認識到，全省各地基層法律援助工作站的建設，應當著重做好以下幾個方面工作：

(一)充分認識法律援助工作站的意義，增強法律援助工作站建設的自覺性和主動性

黨的十八屆三中全會決定提出“完善法律援助制度”的要求，今年習近平總書記、廣東省委書記胡春華等領導也先后對做好法律援助工作作出重要指示。司法部和廣東省司法廳在部署建設公共法律服務體系中明確要求深化法律援助便民服務，完善便民服務長效機制，讓群眾更加便利地獲得法律援助服務。法律援助服務網絡建設是便民服務的重點，法律援助工作站作為法律援助服務網絡體系中最基層的工作機構，是實施法律援助的最基本單位，是構建全面覆蓋城鄉的公共法律服務體系的重要組成部分。加強鎮街法律援助工作站建設，構筑基層法律援助服務網絡，是強化法律援助職能、提升法律援助服務民生能力的重要基礎。鎮街工作站由于設立在鎮街、村居（社區），最貼近基層、方便群眾，在便民利民、宣傳法律援助制度、了解和查證申請人真實身份、經濟狀況、及時將社會矛盾化解在萌芽狀態等方面有著獨特的優勢。因此，司法行政部門和法律援助機構利用鎮街和司法行政現有資源，依托鎮街司法所設立法律援助工作站，將法律援助窗口延伸到基層，延伸到社區、村居、企業、學校等，是各級司法行政部門和法律援助機構實現司法為民、服務保障和改善民生的一項便民措施和抓手，也是推進全省司法行政部門構建全面覆蓋城鄉的公共法律服務體系的必然要求，對保障群眾獲得基本的公共法律服務方面具有積極的現實意義。

龍崗區及全省的實踐也證明，鎮街法律援助工作站在擴大法律援助的覆蓋面、暢通法律援助的申請渠道，宣傳法律援助制度、提高法律援助的社會知曉率，以及保證社會弱勢群體在其合法權益遭到侵害時能夠得到及時、方便、快捷的法律援助，維護公民合法權益，化解社會矛盾，促進社會和諧穩定方面發揮了重要的作用。2013年，龍崗區已辦結的4961宗法律援助案件中，基層法律服務工作者承辦了4108宗，占龍崗區當年已辦結案件的82.8%；全省法律援助機構辦結的49182宗案件中，基層法律服務工作者承辦了13677宗，占當年已辦結案件的27.8%。

廣東省鄉鎮法律援助工作站從無到有，迅速發展，目前全省已依托鎮街建立了1560個法律援助工作站。雖然從數量上看已相當可觀，但在全省絕大多數鎮（街道）法律援助工作站沒有獨立的編制、人員、經費和辦公場所，普遍是利用鎮街司法所的場所和人員辦理法律援助事項，而司法所還擔負著人民調解、安置幫教、法制宣傳、法律服務等多項工作職能，受自身職能、經濟條件和人員資源的影響，客觀上造成工作疲于應付，許多法律援助工作站辦理法律援助案件數量有限，主要做些宣傳或聯絡工作。這直接影響了基層法律援助工作的成效，影響了法律援助制度在基層的全面、正確的實施，影響了最基層的群眾充分、均等地享受政府提供的基本公共法律服務。因此，各地司法行政部門和法律援助機構應當充分認識法律援助工作站在履行法律援助職能，完善法律援助制度中的重要意義，學習借鑒龍崗區及其他地區的有益經驗和做法，主動而為，因地制宜，大膽探索，勇于實踐，積極爭取當地黨委政府的重視支持，切實加強促進法律援助工作站建設，以更好地適應新形勢對法律援助工作的新要求，充分滿足基層人民群眾對法律援助的需要。

（二）采取多種形式，充實法律援助工作站的專職人員

解決基層法律援助工作站的專職人員問題，是保證鎮街法律援助工作站履行法律援助職能的首要條件。各地應因地制宜，在推動落實政府法律援助責任的同時，按照市場經濟的客觀規律，根據社會經濟的發展水平，合理整合資源，努力充實法律援助工作站的工作力量。

一是積極爭取將法律援助工作站列入鎮（街道）編制序列。《法律援助條例》明確規定了法律援助是政府責任，在實踐中提供相應的政策保障是政府責任落實的具體體現，而政策保障則需要黨委政府的重視支持。龍崗區街道法律援助工作站建設正是因為得到黨委政府的重視支持才列入了政府編制序列。鎮街法律援助工作站列入鎮（街道）編制序列，是解決人員、辦公場所、經費等基層法律援助“瓶頸”問題的有效辦法，有條件的地方特別是經濟較發達地區，可參照龍崗區的做法，積極向當地黨委、政府匯報，加強與編制、人事、財政等部門的溝通，尋求政策支持，將原來從事有償服務的法律服務中心（法律服務所）轉制為街道法律援助工作站，從而解決街道法律援助工作站的編制人員和相應的辦公場所、辦公經費問題。深圳市除龍崗區外，寶安區的街道法律服務中心也已統一改制為街道法律援助服務中心（即街道法律援助工作站），實踐中的法律援助工作效果與龍崗類似。

二是安排政府雇員擔任法律援助工作站專職工作人員。政府雇員是解決法律援助機構人員不足的有效途徑，如深圳市法律援助處、東莞市法律援助處都安排了一定數量的政府雇員，一定程度上緩解了編制人員不足的問題。2006年，佛山市委、市政府《關于進一步加強我市法律援助工作的意見》明確要求“進一步加強鎮（街）法律援助機構建設……各鎮政府、街道辦事處要為法律援助工作站聘用1～2名專職工作人員。”順德區委區政府據此規定為每個鎮（街道）法律援助工作站配備2名專職工作人員，經費納入當地財政預算,現已全部落實。由于全省各地鎮（街道）的情況不盡相同，在難以實現將鎮街法律援助工作站列入鎮（街道）編制序列的，或當前人員編制難以突破和有效解決的地方，可以借鑒學習上述地方的做法，通過政府雇員的方式解決法律援助工作站人員不足的問題。

三是聘用專業人員滿足法律援助工作站的業務需求。采用前面兩種方式解決人員問題條件不成熟的地區，可以整合司法行政資源，由司法局統一聘用專業人員和輔助人員，為法律援助機構和鎮街法律援助工作站提供專業服務。例如，江門鶴山市司法局為加強中心鎮法庭所在地的鎮街法律援助工作站建設，在該市鶴城鎮法律援助工作站配備了3名具有法律職業資格的人員（除兩名在編的鶴山市法律援助處執業律師外，還有一名街道辦事處聘用的雇員）；江門市蓬江區司法局經區政府批準，聘請了4名專職律師（三年服務期），2名安排在法律援助機構工作，2名安排在杜阮鎮司法所擔任專職工作人員(同時也在區法律援助處擔任執業律師)，基本滿足了基層法律援助的工作需求。深圳市龍崗區、寶安區等法律援助處也通過聘用專業人員（律師）或者其他輔助人員的方式，解決了人員不足問題。

（三）切實加強監管和指導，不斷提升法律援助工作站的服務能力和水平

法律援助工作站受現有法律法規的限制和各種資源的限制，尚不能完全獨立行使法律援助的職能，各級司法行政部門和法律援助機構必須在鼓勵鎮街法律援助工作站主動、積極開展工作的同時，注重加強監督管理和業務指導，提升工作站的工作效能，規范工作站的有序運作。

一方面，明確法律援助機構與法律援助工作站的職能分工，實現工作便民、高效、規范。法律援助工作站主要負責受理申請、初審和具體承辦案件，法律援助處負責法律援助申請的最終審查決定、指派、發放辦案補貼和歸檔，將基層法律援助工作站辦理的全部案件納入質量監督和評估范圍，在便民利民的同時，既減少了法律援助處最后審核時大量的基礎性工作，也避免申請人由于資料不齊全而延誤獲得法律援助的時間，同時也保證了法律援助案件的質量。各地在實踐中，法律援助機構必須在工作程序上進行嚴格的監督管理，但在一些具體事務的處理上，則可以根據當地法律援助資源情況，在法律允許的范圍內與工作站進行規范約定，如法律援助申請資料的轉交方式、時間，統一文書的制作，是否優先指派工作站的律師、基層法律服務工作者承辦案件等。

另一方面，要加強對法律援助工作站人員的業務指導和培訓，提高工作人員業務水平。法律援助是一項專業性比較強的工作，法律援助工作站的人員應具備相關實務操作能力，才能更好地履行工作職責，服務基層群眾，從而達到在基層設立工作站的目的。縣區級法律援助機構要加強對法律援助工作站業務指導，通過制定規范性文件、舉辦法律援助工作站業務培訓班、組織規范化工作評比、交叉檢查等方式加強業務指導，重點指導申請法律援助的程序、獲得法律援助的條件、當地經濟困難標準、審查經濟困難的有效方法、案件歸檔等實務操作性問題。

綜上，各級司法行政部門和法律援助機構應在充分調研的基礎上，立足本地經濟社會發展實際，積極穩妥地推進法律援助工作站的建設，逐步建立健全有廣東特色的法律援助工作站工作制度和工作機制，真正實現法律援助工作站服務基層群眾、化解社會矛盾和保障社會公平正義的目標。

（責任編輯 趙海鷗）