農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老：政府應(yīng)該辦“保險(xiǎn)”還是辦“福利”？

武玲玲　李佳航　周鳳珍

摘要：我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)思路從老農(nóng)保的商業(yè)保險(xiǎn)模式到新農(nóng)保參照“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的城保模式是一個(gè)飛躍，但新農(nóng)保主要是依靠財(cái)政的大力支持。在新農(nóng)保對象拿到的養(yǎng)老金中，財(cái)政補(bǔ)貼大約占85%，而圍繞個(gè)人15%左右的繳費(fèi)，要花費(fèi)如收費(fèi)、記賬、保管、投資、監(jiān)管等一系列的引致社會(huì)成本，就這一部分而言，社會(huì)收益與社會(huì)成本是不對稱的。而且，在當(dāng)前的農(nóng)村地區(qū)，不僅東部與中西部地區(qū)之間差別很大，同一地區(qū)的農(nóng)戶間，由于收入來源的多元化，收入差別也很大。政府應(yīng)把城保變?yōu)椤皣裆鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，使有條件的農(nóng)民可以自愿參加城保，沒有入城保的農(nóng)民，再發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利，無需個(gè)人繳費(fèi)。這樣，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)的制度設(shè)計(jì)思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣裆鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)+基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利”模式，既簡便易行，又節(jié)省社會(huì)成本，不僅減少了我國已“碎片化”社會(huì)保障體系的一塊補(bǔ)丁，也有利于平滑地向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)過渡。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老；保險(xiǎn)模式；基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利模式；社會(huì)統(tǒng)籌；個(gè)人賬戶；財(cái)政；國民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；監(jiān)管

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0054-04

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策簡介

1992年我國建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)是參照商業(yè)保險(xiǎn)模式設(shè)計(jì)的，主要是建立農(nóng)民個(gè)人賬戶的模式，農(nóng)民自己繳費(fèi)相當(dāng)于自我儲蓄，養(yǎng)老金待遇完全由個(gè)人賬戶積累總額確定，我們簡稱為“老農(nóng)保”。老農(nóng)保沒有明確的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，只有集體經(jīng)濟(jì)適當(dāng)補(bǔ)助，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助也沒有了，再加上其他諸多因素的影響，老農(nóng)保制度日漸衰落，最終走到了盡頭。2009年啟動(dòng)試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，我們稱之為“新農(nóng)保”。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱為“城保”）統(tǒng)賬結(jié)合的模式，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合，用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”取代城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)統(tǒng)籌”，由財(cái)政支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見規(guī)定：新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定。鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省（區(qū)、市）人民政府確定。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。國家為每個(gè)新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人對參保人繳費(fèi)的資助，地方政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同）。年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；距領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，也允許補(bǔ)繳，累計(jì)繳費(fèi)不超過15年；距領(lǐng)取年齡超過15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，累計(jì)繳費(fèi)不少于15年。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，對于確保農(nóng)村居民基本生活、推動(dòng)農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需及改善心理預(yù)期確實(shí)意義重大。但不可否認(rèn)，在制度設(shè)計(jì)中也存在許多不足之處，有待完善。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策評析

（一）新農(nóng)保支付≈90%財(cái)政補(bǔ)貼+10%個(gè)人繳費(fèi)

新農(nóng)保與老農(nóng)保的最大區(qū)別是財(cái)政的大力支持。從新農(nóng)保的支付計(jì)算公式看：參保人月領(lǐng)取養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月領(lǐng)取額+基礎(chǔ)養(yǎng)老金；從資金的來源看，實(shí)際上就是“個(gè)人繳費(fèi)+地方財(cái)政補(bǔ)貼+中央財(cái)政補(bǔ)貼”。把資金的籌集來源與支付綜合起來看，個(gè)人與財(cái)政出資分占的比例可以舉例計(jì)算如下（為了簡便，忽略個(gè)人賬戶利息并按當(dāng)前支付標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算）。

假設(shè)一位45歲的農(nóng)民，選擇了100元/年這一檔繳費(fèi)，加上每年不低于30元的地方財(cái)政補(bǔ)助（假設(shè)補(bǔ)助30元/年），則每年注入個(gè)人賬戶的資金是130元。連續(xù)繳費(fèi)15年，本金一共1 950元，其中個(gè)人繳1 500元，其余450元為地方財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)支付公式計(jì)算，這位村民60歲后每月可領(lǐng)取的養(yǎng)老金是：55元+1950元÷139，把財(cái)政與個(gè)人出資分開來，即等于55元+450元÷139+1 500元÷139=（55元+450元÷139）+1 500元÷139≈58.24+10.79=69.03元，其中58.24元來自財(cái)政，10.79元來自個(gè)人繳費(fèi)，所以個(gè)人繳費(fèi)對養(yǎng)老金支付的貢獻(xiàn)率為10.79÷（58.24+10.79）×100%=15.63%，即財(cái)政對養(yǎng)老金支付的貢獻(xiàn)率約85%。

新農(nóng)保政策規(guī)定，一旦參保，養(yǎng)老金要支付終身。個(gè)人繳費(fèi)在支付139個(gè)月約11.5年以后，就用完了，財(cái)政要接著全額支付。也就是說這位村民活到71.5歲以后的歲月，養(yǎng)老金將全部來自財(cái)政，而且基礎(chǔ)養(yǎng)老金會(huì)隨著物價(jià)等因素調(diào)整，估計(jì)整體上財(cái)政對新農(nóng)保養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例，要達(dá)到甚至超過90%。所以，新農(nóng)保支付≈90%財(cái)政補(bǔ)貼+10%個(gè)人繳費(fèi)。

可見新農(nóng)保是以財(cái)政補(bǔ)貼為主，是一個(gè)帶有極大社會(huì)福利性質(zhì)的制度。

（二）在農(nóng)村范圍內(nèi)加劇貧富懸殊

在新農(nóng)保中，有能力多繳費(fèi)的富裕戶獲得的財(cái)政補(bǔ)貼也越多。如某地規(guī)定：農(nóng)村居民參保繳費(fèi)時(shí)，地方財(cái)政為參保人給予定額補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：繳費(fèi)100元補(bǔ)貼30元；繳費(fèi)200元補(bǔ)貼35元；繳費(fèi)300元補(bǔ)貼40元；繳費(fèi)400元補(bǔ)貼45元；繳費(fèi)500元補(bǔ)貼50元。所需資金，省級財(cái)政補(bǔ)助60%，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）財(cái)政補(bǔ)助40%。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，由試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

除多繳多補(bǔ)之外，在社會(huì)保險(xiǎn)與低保之間的地帶制造了更大的貧富分化。我們知道，新農(nóng)保是以財(cái)政補(bǔ)貼為主的一個(gè)帶有社會(huì)福利性質(zhì)的制度，對于參保者來說，至少可以得到財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不參保者就無緣這一“福利”了。這對于收入低，接近低保標(biāo)準(zhǔn)，但因不符合低保資格而沒有被納入低保制度的邊緣貧困人群而言是不公平的。因?yàn)檫吘壺毨巳褐校邢喈?dāng)比例的人口沒有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力，處于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的“夾縫”中而沒有任何社會(huì)保障。只有非供款型的福利養(yǎng)老金計(jì)劃才能覆蓋這部分人群。這樣看來，實(shí)際上新農(nóng)保在農(nóng)村范圍內(nèi)加劇了貧富懸殊。

（三）貧困地區(qū)縣級財(cái)政對新農(nóng)保的補(bǔ)貼能否持續(xù)

新農(nóng)保政策中規(guī)定“地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”，地方政府一般是省、縣兩級財(cái)政對參保人員給予補(bǔ)貼，我們不妨看看縣級財(cái)政的狀況。

區(qū)域性的調(diào)查表明，中國基層財(cái)政（縣市財(cái)政）的赤字和債務(wù)問題已相當(dāng)普遍。國家審計(jì)署于2002年對我國中西部的10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）的財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2001年底，這49個(gè)縣（市）債務(wù)累計(jì)達(dá)163億元。從較發(fā)達(dá)的地方，如北京市人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年6月底，全北京市政府債務(wù)余額為數(shù)百億元，債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過了20%，其中區(qū)縣占近七成。截至2003年底，安徽省縣級政府債務(wù)余額分別是地方財(cái)政收入的4.89倍，負(fù)債率達(dá)42.2%；截至2003年底，浙江省被審查的29個(gè)縣市區(qū)的債務(wù)高達(dá)404.01億元；截至2004年底，湖南省某市的縣市區(qū)的債務(wù)354 203.53萬元。國家發(fā)改委發(fā)布的一份報(bào)告顯示，全國平均每個(gè)縣的赤字約1個(gè)億，全國赤字縣占全國縣域的比重達(dá)3/4。

如果是這樣，縣級地方財(cái)政拿什么補(bǔ)貼新農(nóng)保的參保人呢？而且越不發(fā)達(dá)的地方，一般農(nóng)業(yè)人口所占比重也越大，需財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額也越大，這些地區(qū)的財(cái)政能否補(bǔ)貼得起以及能否每年持續(xù)補(bǔ)貼得起也還要打問號。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對新農(nóng)保的持續(xù)性財(cái)政補(bǔ)貼更是個(gè)大大的問號。

（四）建立個(gè)人賬戶的引致成本是否值得

一般保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和建立多少都是為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)互濟(jì)功能。比如在農(nóng)村舉辦的新農(nóng)合，健康者與患病者之間實(shí)現(xiàn)了社會(huì)互濟(jì)，取得了較好的社會(huì)效果。同樣是個(gè)人出資加財(cái)政補(bǔ)貼，新農(nóng)保沒有新農(nóng)合的社會(huì)互濟(jì)功能，不過是財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的自我儲蓄，而這種自我儲蓄，還不同于智利、新加坡等的強(qiáng)制儲蓄模式，因?yàn)榭偲饋硭悖罗r(nóng)保的財(cái)政出資占將近90%的比例，個(gè)人出資寥寥。而新農(nóng)保的管理成本幾乎都源于個(gè)人的這部分出資。

新農(nóng)保既是普惠性的制度安排，又不是一項(xiàng)純粹的福利補(bǔ)貼，還要廣大農(nóng)民來參保交費(fèi)，既然個(gè)人要繳費(fèi)就必然要花費(fèi)包括繳費(fèi)、記錄、保管、投資等一系列的保險(xiǎn)管理成本。當(dāng)前新農(nóng)保試點(diǎn)的各地都在招聘、培訓(xùn)新農(nóng)保工作人員，添置相應(yīng)的辦公設(shè)施等，這將產(chǎn)生一筆巨大的工作人員工資福利及辦公經(jīng)費(fèi)等行政支出。比照老農(nóng)保規(guī)定收取參保額3%的管理費(fèi)，實(shí)際上據(jù)有關(guān)專家調(diào)查，有的地方提取的管理費(fèi)高達(dá)13%，雖然新農(nóng)保的管理費(fèi)由財(cái)政出錢，但不管從哪出，都是為這套制度付出的成本。

從資金的管理方面看，既然建立了個(gè)人賬戶，就必然存在基金的保值增值等管理問題。以一年期居民存款利率計(jì)息，與農(nóng)民自己存銀行以及老農(nóng)保區(qū)別不大。由于利率偏低加之物價(jià)水平的上漲，基本上年年貶值，很難談得上基金的保值增值，而且從繳費(fèi)登記到審批發(fā)放，以及從農(nóng)保管理中心到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所，再到村級農(nóng)保員，每個(gè)崗位的具體職責(zé)，如何監(jiān)督每個(gè)崗位上的人都能嚴(yán)格按要求去做，確實(shí)有難度。另外，基金多以縣為單位進(jìn)行管理，管理層次低能力低，跑冒滴漏也難以避免，基金風(fēng)險(xiǎn)增加，必然帶來較大監(jiān)管成本，財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)也在加大。所有這些成本幾乎都是由個(gè)人10%左右的出資所帶來的引致成本，對于社會(huì)而言，得不償失。

（五）超齡老人享受待遇條件與子女參保捆綁不合情理

新農(nóng)保政策規(guī)定：“新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；”現(xiàn)在已年滿60周歲的老人，一般子女都比較多，各子女的家庭經(jīng)濟(jì)狀況也參差不齊，但只要有一個(gè)子女沒有參保，老人就享受不到按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇，這對于收入低的家庭而言，是可怕的馬太效應(yīng)。我們知道，老人是社會(huì)的弱勢群體，本應(yīng)得到社會(huì)的關(guān)愛，而且其子女的生活狀況及參保決策，老人都無能為力，如此捆綁顯得不合情理。

而且，那些現(xiàn)在已年滿60周歲的老人，在他們的成長及勞動(dòng)生涯的黃金階段，正是我國在一窮二白的基礎(chǔ)上進(jìn)行艱苦奮斗的困難時(shí)期，正是他們艱苦卓絕的勞動(dòng)才奠定了今天社會(huì)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。這些老人是在特殊時(shí)期為社會(huì)做出奉獻(xiàn)的一代人。尤其是農(nóng)村的老人，在他們的青壯年時(shí)期，沒有現(xiàn)在的機(jī)械化設(shè)備，平時(shí)的田間勞動(dòng)及冬閑時(shí)的清理河道、建設(shè)橋梁堤壩等都主要靠體力完成，手刨肩扛，勞動(dòng)異常艱苦，異常繁重。再加上那時(shí)我國實(shí)行工農(nóng)剪刀差政策，以農(nóng)補(bǔ)工，不僅他們的勞動(dòng)是艱苦的，他們的生活也是艱苦的，能填飽肚子就不錯(cuò)了，根本談不上講究“營養(yǎng)”，日復(fù)一日，身體的虧欠自不待說。由此他們中有的早早去世了，有的雖然生命猶在，但往往因?yàn)槟贻p時(shí)過于繁重的體力付出及欠佳的營養(yǎng)狀況，現(xiàn)在是百病纏身，能夠健康活著的只有極少數(shù)人。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老應(yīng)采用城保+福利模式

（一）有條件的農(nóng)戶入城保，未入城保的發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利

如果簡單地將以個(gè)人和單位繳費(fèi)為主的城市養(yǎng)老保險(xiǎn)模式復(fù)制到農(nóng)村，沒有充分考慮到當(dāng)前農(nóng)民之間存在的較大貧富差異，及城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的社會(huì)態(tài)勢，盡管政府依靠行政及財(cái)力，強(qiáng)力推進(jìn)新農(nóng)保制度，最終的社會(huì)效果與政府花費(fèi)的社會(huì)成本未必能對稱。

目前，農(nóng)村貧富差別較大，一方面是發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)尤其是貧困地區(qū)的收入存在較大差距。比如，2006年中國農(nóng)村居民家庭人均純收入中，上海市為9 138.65元，貴州省為1 984.62元，二者相差近5倍。2009年上海農(nóng)村居民人均可支配收入11 385元，貴州省2 796.93元，相差還是4倍多。另一方面，即使在同一地區(qū)，由于農(nóng)民的從業(yè)和收入來源已呈多元化態(tài)勢，農(nóng)戶間貧富相差也已十分懸殊。有資料顯示，依靠特色種植、養(yǎng)殖、第三產(chǎn)業(yè)和勞務(wù)輸出的農(nóng)戶相對富裕，依靠傳統(tǒng)種植業(yè)和打零工謀生的普通農(nóng)戶相對貧窮，那些純粹以種地為生的農(nóng)民或年老體弱者收入更低，其基本收入還是來自于季節(jié)性的農(nóng)產(chǎn)品收獲，其特征是靠天吃飯，水平低且不穩(wěn)定，依托土地，勉強(qiáng)維持低水準(zhǔn)的日常生活尚可，而滿足子女教育或大額醫(yī)療開支則明顯力不從心，往往要背負(fù)較長時(shí)期的債務(wù)，根本無力顧及若干年后的養(yǎng)老問題。貧困戶家庭收入更低，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多農(nóng)民以務(wù)農(nóng)收入為主，家庭年收入不過千余元人民幣，甚至連溫飽還沒解決，承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)更是無從談起。按農(nóng)村絕對貧困人口標(biāo)準(zhǔn)低于785元測算，2007年末我國農(nóng)村貧困人口為1 479萬人；按低收入人口標(biāo)準(zhǔn)786元～1 067元測算，2007年末農(nóng)村低收入人口為2 841萬人。2010年3月5日國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)，說今年（2010年）將實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。新標(biāo)準(zhǔn)提高到人均1 196元（原標(biāo)準(zhǔn)786元），扶貧對象覆蓋4 007萬人。對貧困人口和低收入人口，除非政府財(cái)政代替他們繳費(fèi)，否則他們是無法依靠自身繳費(fèi)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的。因此也有可能出現(xiàn)最需要養(yǎng)老保障的低收入農(nóng)民家庭，因?yàn)橘Y金顧慮而無法惠及的現(xiàn)象。目前來看，在我國不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)推行繳費(fèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度困難很多，這些地區(qū)不具備任何開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，社會(huì)養(yǎng)老只能實(shí)施政府主導(dǎo)的“社會(huì)救濟(jì)”式養(yǎng)老模式。

所以，同是農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的差異性，這決定了在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不符合現(xiàn)實(shí)情況，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題需要根據(jù)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)差異進(jìn)行制度整合。可以讓有條件的農(nóng)戶直接入城保，參照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)及待遇標(biāo)準(zhǔn)，沒入城保的以福利形式發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金。比如在東南沿海，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，生活已初步實(shí)現(xiàn)了小康，村民的職業(yè)及收入水平、生活方式等與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民差別不大，城鄉(xiāng)基本一體化了，他們的社會(huì)養(yǎng)老已沒有必要再單列到農(nóng)保體系中去，完全可以直接并入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系里去。另外，每年還有300萬左右的失地農(nóng)民也應(yīng)并入城保體系中去。對于其他普通及貧困農(nóng)戶，可以廣泛實(shí)施福利模式，提升相對低收入群體的生活水準(zhǔn)，在相當(dāng)程度上減少農(nóng)村貧困人口數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)極強(qiáng)的收入再分配功能，也是公共服務(wù)均等化的具體體現(xiàn)，有利于緩解社會(huì)矛盾。北京就對60歲以上沒有養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)老人，每人每月發(fā)放280元的福利養(yǎng)老金，2008年全市就有55.9萬人得到這類津貼，而且重點(diǎn)是農(nóng)民。寧夏在2009年開始全面建立高齡津貼制度。

（二）轉(zhuǎn)為城保+福利模式后的個(gè)人賬戶處理

依據(jù)我國農(nóng)村農(nóng)戶間生活水平存在著較大差別的現(xiàn)實(shí)情況，對有條件的農(nóng)戶敞開城保的大門，鼓勵(lì)他們參加城保，對于沒有參加城保的實(shí)行發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的福利制度后，如何與當(dāng)前的新農(nóng)保制度對接，個(gè)人賬戶資金如何處理？可以設(shè)計(jì)為：轉(zhuǎn)為城保的個(gè)人賬戶資金帶入城保體系，比如有的地方規(guī)定農(nóng)保轉(zhuǎn)入城保后，把農(nóng)保的繳費(fèi)年限打折并補(bǔ)繳一部分費(fèi)用，然后接著按城保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳下去即可。其余未入城保的個(gè)人賬戶資金交還本人自由支配。

這樣，我們可以把現(xiàn)在的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改稱為“國民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，不必再以城鄉(xiāng)二元思維模式區(qū)分“城保”或“農(nóng)保”，農(nóng)戶可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)條件自愿選擇參保或不參保，對于沒有參保的村民可以領(lǐng)取政府發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利。

如果建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利模式，享受條件只有年齡限制，無需與繳費(fèi)相對應(yīng)，省去征繳保險(xiǎn)費(fèi)、建立個(gè)人賬戶，基金積累和投資、監(jiān)督等管理過程，而某一年齡段的老人數(shù)量是公開的，在公安系統(tǒng)戶口管理的基礎(chǔ)上，受益對象甄別簡單，核定受益人相對容易，交易成本較低，支付可以依托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)發(fā)放，易于管理和操作。從制度層面上看，管理成本低，簡便易行，很適合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況。

建立新農(nóng)保，目的不過是讓農(nóng)民老有所養(yǎng)。讓農(nóng)民老有所養(yǎng)，其實(shí)不必兜那么大的圈子，用同樣的財(cái)政支出安排基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利制度，也基本可以達(dá)到差不多的社會(huì)效果，所花費(fèi)的社會(huì)成本卻大不一樣。而且，新農(nóng)保制度還增添了社會(huì)保障制度體系的“碎片化”復(fù)雜程度，有可能在將來產(chǎn)生預(yù)想不到的社會(huì)后果。相比之下，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利制度，管理簡便，節(jié)省成本，彈性大，靈活性強(qiáng)，會(huì)收到一系列良好的社會(huì)效果。

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