農村土地承包經營權流轉效率問題研究

袁鋮

摘要：針對土地承包經營權流轉效率問題的新制度經濟學與新古典主義經濟學研究兩種路徑相互脫節的困境，土地承包經營權流轉效率是由農村資源稟賦狀況、農業生產宏觀經濟環境和農民生產行為共同決定的。農村土地制度演變是制度創新與資源配置雙重合力推動的結果。

關鍵詞：農村；土地流轉；土地承包經營權流轉；農村土地制度；經濟效率；農村資源稟賦

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0082-08

一、文獻與問題

農村土地制度是經濟學的一個經典研究課題，效率問題又是研究農村土地制度需要考量的重要因素，理論界對農村土地制度效率問題的研究大致可歸納為兩種路徑。第一類以新制度經濟學為分析工具，致力于制度變遷過程中農村土地制度效率問題研究。1978年開始的農村經濟體制改革帶來了農業生產超常規增長，林毅夫（1994）較早地研究了中國農村改革對農業增長的影響，通過計量分析得出結論：在1978—1984年期間的農業總產出增長中，常規趨勢的貢獻為29.84%，實行家庭承包制的貢獻為42.20%，農產品價格提高的作用為15.98%，另外有13%為未被解釋的因素。因而，家庭聯產承包制對改革開放初期農業增長的激勵作用顯著。黃少安（2005）進一步延伸考察了從新中國成立到改革開放前土地產權制度對農業增長的影響，通過對1949—1978年影響農業產出的各種投入和政策的實證分析，得出以下結論：中國農業經濟在此期間，由于不同階段實行的產權制度不同，所激勵的生產要素投入也不同，從而農業總產出有較大差異；而投入相同的或可比的生產要素，在不同產權制度下，要素的利用率也有差異。喬榛、焦方義和李楠（2006）將研究對象從土地產權擴展到包括土地產權制度、價格制度、財稅制度在內的農村經濟制度，通過對1978—2004年農村增長的實證分析，得出如下結論：中國農業經濟自1979年以來的增長受經濟制度變遷的影響明顯；農村經濟制度影響農業增長不僅在于其激發農民生產主動性，而且在于其提供的利益空間的大小，其他的生產要素盡管是農業增長必需的條件，而且個別的要素在一定時期還會發揮著比較大的作用，但是離開人們對它投入的積極性和利用的效率，這種作用也就大打折扣了。20世紀80年代中期農業增長率大幅回落后，理論界不少學者將農業生產面臨的困境歸因于集體所有的土地制度，認為只有改革集體所有的土地制度，才能提高農村土地制度效率。主張農地國有論的學者（安希伋，1998；周天勇，2005）認為，農村集體土地全部國有化可以解決農村集體土地所有權主體缺位問題，有利于開展國土整治和土地規模經營；主張農地私有論的學者（文貫中，2002，2004；楊小凱，2002，2003，2004）認為，中國農地制度問題的根本在于農地不屬于農民自己所有，農民缺乏長期投資信心，農地私有可以增強農地產權穩定性，激勵農民在土地上進行更多的投入，推動土地流轉和農村剩余勞動力轉移，有利于土地規模經營，因而，土地私有化應該成為農業生產率提高的重要的和必須的選擇。這類研究要么是用中國農村發展實例來佐證新制度經濟學個別觀點的正確性，如制度（特別是產權制度）是經濟增長的關鍵；要么是用新制度經濟學原理來規劃中國農村土地制度改革，農地私有化與國有化主張都是邏輯推演的結果，沒有實證研究作支撐。這類研究充其量只是新制度經濟學的具體運用而已，談不上理論創新，因而也就無法擺脫新制度經濟學范式內在的局限性：一方面，新制度經濟學將制度當作經濟增長的內生變量，只注重制度在經濟增長中的作用，忽視了資源配置作用；另一方面，制度變遷的效率標準是一個模糊的概念，在對中國農村土地制度變遷效率問題經驗性研究中，學術界習慣于采用農業總產值作為衡量農業增長的標準，將制度與土地、勞動、資本、技術等生產要素處于不同層面的因素合并起來計量對農業總產出的影響程度，將農村土地制度效率等同于生產效率，忽視了中國農村土地制度效率地域差異性和時間變化性。

第二類以新古典主義經濟學為分析工具，著力探討農村土地承包經營權流轉效率的各種現實問題。姚洋（2000）從土地流轉效率視角提出土地的自由流轉可能產生邊際產出拉平效應和交易收益效應，邊際產出拉平效應是指土地的自由流轉促使土地邊際產出較小的農戶將土地租讓給土地邊際產出較高的農戶，在邊際報酬遞減規律的支配下，兩者的邊際產出趨于相等；交易收益效應指土地交易性的提高增加土地的投資價值，從而提高農民進行土地投資的積極性。錢忠好（2002）根據農戶家庭內部分工理論，認為家庭收入最大化的成員非農就業的結果是農戶兼業化，而農戶兼業化制約農地流轉；（2003）又在構建農戶農地承包經營權市場流轉的理論決策模型的基礎上，分析了土地產品價格、非生產性收益、生產成本、非生產成本、土地使用成本、交易成本等因素對農地使用權流轉產生的影響。賈生華（2002）從市場供求角度提出，我國農地使用權市場面臨著需求大于供給的不均衡狀態，因此，要使市場機制真正發揮配置有限的農地資源作用，就必須改善農地使用權市場的外部條件，積極創造條件促進農地有效供給的形成。陳永志、黃麗萍（2007）從土地流轉的動力視角提出，非農化的經營收益變化是農地使用權流轉的外部動力，而規?；a和專業化分工帶來的潛在利潤是影響農地使用權流轉的內在因素。這些研究運用微觀經濟學基本理論，對于揭示農村土地承包經營權流轉效率問題產生的微觀機理無疑是有幫助的，也沒有擺脫新古典主義范式的弊端。從馬歇爾1890年在《經濟學原理》中構建起新古典經濟學的基本框架以后，在20世紀三四十年代，張伯倫和瓊·羅賓遜提出壟斷競爭理論，希爾斯又提出了無差異曲線分析方法，對其加以修改和補充，新古典經濟學日臻完善。盡管新古典經濟學取得了極大的成功，可是其過于數理化和抽象化的研究范式導致了對一些重大經濟問題無力回答，最終淪為不能很好地解釋現實問題的“黑板經濟學”。這類研究將完備市場制度作為分析資源優化配置的前提，忽視了市場不完全競爭對土地承包經營權流轉效率的影響，很顯然嚴重背離中國農村的現實。

當然，還有學者從眾多其他方面對農村土地承包經營權流轉效率問題進行研究，就其涉及的經濟學理論來看，大多可歸納為以上兩類。農村土地承包經營權流轉效率是多種因素綜合作用的結果，每一因素對農村土地承包經營權流轉效率產生的影響在不同時期和不同制度環境下是不同的。從單一視角難以有效揭示農村土地承包經營權流轉效率問題，需要將農村土地承包經營權流轉效率問題的新制度經濟學與新古典經濟學研究范式兼容并蓄，將制度效率與資源配置效率統一，建立起一個農村土地承包經營權流轉效率新的分析框架。實際上，上述兩類研究都在試圖形成對農村土地承包經營權流轉的兩種效率標準和兩種研究范式的耦合：第一類研究的中心是農村土地制度效率，試圖以新古典經濟學資源配置效率的實證研究作支撐；第二類研究的出發點是農村土地承包經營權流轉的資源配置效率問題，可是最后都落腳在農村土地制度建設上。

二、一個農村土地承包經營權流轉效率分析框架

“效率”是經濟學使用最為廣泛的概念，新古典經濟學采用了意大利經濟學與社會學家帕累托20世紀初在《政治經濟學講義》中所給出的效率定義：對于某種經濟的資源配置，如果不存在其他生產上可行的配置，使得該經濟中的所有個人至少和他們在初始時情況一樣好，而且至少有一個人的情況比初始時嚴格地更好，那么這個資源配置就是最優的。帕累托最優概念是為了闡明競爭性市場均衡是最優的而提出的，經過?？怂梗℉icks）和薩繆爾森（Samuelson）等人精煉和推廣，最終落實在微觀經濟主體上，即當兩種商品邊際替代率等于其價格之比時，競爭性商品市場的消費者實現均衡；當兩種投入品的邊際技術替代率等于其價格之比時，競爭性投入品市場的生產者實現均衡。帕累托最優概念對新古典經濟學的發展產生了巨大影響，不僅使斯密“看不見的手”概念具體化，而且成為政府政策干預的基點。阿羅和德布魯通過數學證明了以下雙重命題：在某些條件下，競爭性均衡是帕累托有效率；再假設規模收益非遞增，任何一個帕累托有效率的資源可以分散化為一個競爭性均衡，這就是經濟學著名的阿羅—德布魯定理。此后，西方經濟學關于效率理論沿著以下三個方向拓展。其一，福利經濟學引入規范分析，在一定的社會價值判斷標準下，研究資源配置與個人福利關系。庇古認為經濟政策就是要使社會收入的真實價值最大化，為此，要用現實市場環境所決定的價格來計量不同商品價值，采取征稅措施可以校正因外部性而產生的市場失靈問題；埃奇沃斯（Edgeworth）具體分析了帕累托最優所必需滿足的條件：任何兩種產品的邊際替代率對所有的消費者都相等是交換的最優條件，任何兩種要素的邊際技術替代率對所有生產者都相等是交換的最優條件，任何兩種產品的邊際轉換率等于它們的邊際替代率是生產和交換的最優條件。其二，放松了帕累托最優的約束條件，引入不完全競爭和不完全信息。萊本斯坦（Leibenstein）探討了由于勞動契約不完全、生產函數未知、投入品沒有市場化致使廠商生產處于生產可能性邊界內的X-低效率，相對于完全信息均衡的帕累托低效率。哈特（Hart）提出受約束的帕累托效率，認為如果關于相同稟賦的配置，沒有其他競爭性均衡在帕累托效率上比它優越，那么包含不完全市場的競爭性均衡是受約束的帕累托最優，市場不完全的情況下，開放新市場可能使事情變壞而不是變好，只有當所有市場不完全得以消除，然后再開放所有市場，才會出現任何總體改善。其三進行動態分析，熊彼特提出在靜態意義上是帕累托有效率的完全競爭，在長期意義上相對于壟斷產生將不是有效率的，經濟增長是一個不斷連續創新的過程，特別強調研究總量在兩個連續創新中的決定性作用，認為本期研究的一個利得就是壟斷租金，一直可以持續到下一個創新開始，形成創新性毀滅效應；對下期研究的預期提高了對制造業或研究領域熟練勞動力的需求，減少了創新者的壟斷租金，形成了一個一般均衡效應。

帕累托效率是與新古典經濟學齊頭并進的，如果我們接受新古典經濟學分析范式，就必須接受帕累托效率標準，新古典主義經濟學的個人偏好和生產技術可能性都是經濟效率分析的最終數據；帕累托是個堅定的序數主義者，認為內省效用的功利主義概念是不科學的，因而經濟效率是個序數概念，新古典經濟學的無差異分析法成為經濟效率主要分析工具。如同新古典主義經濟學的演進一樣，西方經濟學經濟效率理論呈現出從理想狀況下轉向現實狀態下研究的發展趨勢：從完全競爭與完全信息條件下帕累托最優效率標準到不完全競爭與不完全信息條件的受約束帕累托效率和X-低效率標準，從沒有外部性條件下市場的自發調節到外部性條件下政府公共政策，從實證研究到規范研究與實證研究相結合，從靜態研究到動態研究，西方經濟學經濟效率標準逐步從抽象變成具體，對現實問題解釋力大大增強。經濟效率具體可以表現為交換效率、生產效率、信息效率等，從本質上都是理性經濟人在相應的宏觀經濟環境下，根據機會成本對稀缺資源進行配置的過程。因而，經濟效率是個相對性概念，因資源稟賦狀況、宏觀經濟環境與微觀經濟主體的不同而有差異。資源稟賦狀況形成了資源稀缺程度，宏觀經濟環境影響著資源相對價格與機會成本的形成，微觀經濟主體目標函數與行為特征決定了對資源進行邊際替代選擇。

土地承包經營權流轉效率同樣是由農村資源稟賦狀況、農業生產宏觀經濟環境與農民生產行為共同決定的。首先，農村資源稟賦狀況土地承包經營權流轉效率形成的物質條件。與其他產業相比，農業生產對自然條件有著更強的依賴性，氣候、土地和用水是農業生產須臾離不開的自然資源條件，雖然科技進步可以在一定程度減輕，但是始終無法使農業生產完全擺脫對自然條件的依賴，自然資源稟賦狀況不僅影響著農業直接生產環節效率，還決定著農業生產組織效率，作為工業和服務業普遍存在的企業、公司這種組織形式多出現在農業生產的產前和產后環節，家庭經營是農業生產領域最基本的生產組織形態，其原因在于家庭是利用自然條件具有比較優勢的農業生產組織。與其他國家相比，獨特的農業資源稟賦塑造了中國農業不同發展道路。家庭作為農業的生產單位始于春秋時期，西周時期盛行的是井田制，當時農業生產實行集體勞作制度，鐵制農具出現后，個體勞動效能大大提高，家庭能夠獨立承擔基本的田間勞作與管理，最終導致“廢井田、開阡陌”。秦始皇統一中國期間繼續實行商鞅按軍功封地的法律，家庭日益成為農業生產單位，統一中國后，建立起一套中央集權的行政管理體制，有土地的家庭成為國家納稅基本單位，此后兩千多年封建社會里，家庭一直是農業生產和農村生活基本單位。可是，農業資源稟賦使作為農業基本生產單位的家庭形成了中國特質：家庭經營是為了解決吃飯問題和生存的需要，而不同于西方發達國家農戶以收益最大化為經營目的；家庭奉行的是平均分配的財產繼承制，不斷再生產一個個超小規模經營家庭，不同于西方國家的長子繼承制；在土地經營中盡量用廉價勞動替代資本、技術等昂貴的生產要素，進行土地精耕細作，此外還普遍從事家庭養殖、手工業和流動商販，出現“兼業化”生產狀況。農業生產的資源稟賦集中體現在人地關系上，影響著土地承包經營權流轉效率。一方面中國農業生產領域人地矛盾遠比西方緊張，相對于龐大人口，土地是更為稀缺資源，農民形成了對土地具有根深蒂固的依戀情結，不到萬不得已不會出讓土地，土地保障功能超過生產要素功能，能夠進入市場交易的土地只是少數；另一方面，伴隨著工業化與城鎮化發展，農村剩余勞動力向非農就業轉移，農業生產領域的人地矛盾有了很大緩解，對土地承包經營權流轉產生了急切需求。

其次，農業生產宏觀經濟環境是土地承包經營權流轉效率形成的經濟條件。建立在資源稟賦基礎上的農業生產效率必須經過市場競爭的優勝劣汰才能轉化成經濟效率，宏觀經濟環境對土地承包經營權流轉效率的影響主要體現在以下兩個方面：一方面，農業生產的產品市場與生產要素市場競爭狀況通過影響耕地經營的成本收益比率，間接影響土地承包經營權流轉效率，在市場完全條件下，農業生產領域資源稟賦的比較優勢一般都可以轉化為市場領域的經濟效率優勢，而在市場不完全條件下，由于生產要素價格沒有反映資源稀缺狀況，致使資源稟賦狀況不能產生生產效率，又由于產品價格沒有反映社會供求狀況，導致生產效率不能轉化成經濟效率。另一方面，土地承包經營權流轉市場發育程度直接影響土地承包經營權流轉效率，農民土地承包經營權的原始取得是政府基于社會公平考慮平均分配的結果，雖然從20世紀80年代中期開始，中央就鼓勵土地流轉，在20世紀八九十年代土地承包經營權流轉以農民自發方式為主，規模也不太大，集體經濟組織對土地進行不斷調整所帶來的負面影響超過了土地流轉所產生的經濟效率；2002年后土地承包經營權流轉加快又是政府主動推動的結果，中央政府多出于加強農業國民經濟基礎地位戰略目標考慮，而地方政府更多出于政績和財政目的考慮，土地承包經營權流轉中普遍存在著政府失靈。

再次，農戶土地經營行為是土地承包經營權流轉效率形成的關鍵。微觀經濟學關于經濟主體的“經濟人”假設對分析農戶土地流轉行為仍然是適用的，不同資源稟賦狀況和宏觀經濟環境下的農戶土地流轉行為都遵循著“趨利避害”的經濟人原則。一方面，資源稟賦狀況地域差異形成了農業生產領域不同的人地矛盾，影響農戶對土地主要功能的認識，進而催生出農戶不同的土地流轉行為。例如，在人地矛盾較寬松的大城市郊區和沿海發達地區，土地生產要素功能凸現，農戶致力于流轉土地來實行土地規模經營；在人地矛盾較緊張的西部山區，土地社會保障功能突出，農戶土地流轉無法展開；在人地矛盾適中的中部平原地區，土地生產要素功能與社會保障功能并重，農戶土地流轉進展緩慢。另一方面，處于不同宏觀經濟環境中的農戶對土地依賴程度是不同的，導致農戶的不同土地流轉行為。舉家外遷的農戶已徹底退出了農村市場，生活不再依賴土地，需要轉出土地承包經營權，以實現土地財產功能；種植大戶、農村技術人員、鄉村管理階層等各類農村經濟能人和強人，在農村市場體系中處于支配地位，需要轉入土地，以實現土地生產要素功能；而在農村市場體系中處于弱勢地位的廣大普通農戶，對轉出或轉入土地都持謹慎態度，土地發揮社會保障功能。

科斯（1960）曾經指出，經濟學通常將生產要素錯誤地定義為實物，而不是進行某些實際活動的權利，土地所有者實際擁有的是進行某些活動的權利。由于現行法律與政策規定土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地的農業用途，不得損害農民利益，必須堅持農民自愿原則，因而，我們秉承從真實經濟學出發研究現實問題的經濟學理念，認為從權利配置角度，土地承包經營權流轉是指農戶依據資源稟賦狀況與宏觀經濟環境所決定土地的機會成本對資源進行邊際替代，導致土地承包經營權從低效率使用農戶流轉到高效率使用農戶的過程，土地承包經營權流轉效率的核心是土地承包經營權機會成本最小化。從土地機會成本角度來分析農村土地制度，有利于擺脫當前土地承包經營權流轉所面臨的各種理論困惑與現實困境，更有利于揭示土地承包經營權流轉效率產生的微觀機理。其理由在于：第一，土地機會成本相對于人均農業產出、人均收入等單項指標來講，更能綜合反映資源稟賦狀況、宏觀經濟環境與微觀經營主體行為對土地承包經營權流轉效率的影響，更有助于土地承包經營權流轉制度的理論頂層設計。世界上大致存在兩種農業發展模式，對于美國、加拿大、澳大利亞、阿根廷這些人地矛盾較寬松國家來講，農業生產多以家庭大農場為主；而在人地矛盾較緊張的東亞國家或地區，農業生產又都以小農戶為主。由于家庭大農場的人均產出和人均收入高于小農戶，理論界多數學者主張通過土地承包經營權流轉來實現土地規模經營，也有少數學者對土地承包經營權流轉和土地規模經營持懷疑態度，其共同的指導思想都認為家庭大農場土地經營方式是最有效的，反對者只是認為當前還不具備實現條件而已。其實，兩種農業發展模式下農戶土地經營績效是由各自獨特的資源稟賦狀況和宏觀經濟環境決定的，兩者不能簡單對比。這是因為以美國為代表的家庭農場的高人均產出與勞動生產率并不代表單位土地產出與土地生產率高，家庭農場的高收入離不開政府對生產要素和產品市場的高補貼，如果剔除這些因素，農業仍然是弱質產業，對兩種農業發展模式我們不能簡單地加以肯定或否定。我國土地產出與生產率并不比發達國家低，然而人均產出與勞動生產率低又要求實現土地規模經營。我們必須明確當前推動土地承包經營權流轉的直接出發點，并不是為了如何與發達國家農業比較和競爭，而是為了解決中國農業發展所面臨的現實問題，將耕地配置到高生產效率農戶，提高家庭農戶的生產效率，進而達到縮小城鄉收入差距，夯實農業國民經濟基礎地位的目的。第二，土地機會成本是個動態概念，可以更好地揭示土地流轉效率形成的微觀機理，有助于建構起土地承包經營權流轉的實現路徑。土地承包經營權流轉存在政府和市場兩種機制，各級政府推動土地承包經營權流轉的目標與方式是不同的，中央政府出于糧食安全和農業基礎地位的戰略，以號召方式來引領土地承包經營權流轉；省、市、縣地方政府在當前財稅體制下熱衷于農地征收與出讓，并無直接推動土地承包經營權流轉動力，與中央政府目標具有一致性，在土地承包經營權流轉中充當中央政府代理人角色；鄉鎮政府多出于政績和財稅目標考慮具體推動土地承包經營權流轉，集體經濟組織是土地承包經營權流轉具體實施者，在土地承包經營權流轉中與鄉鎮政府具有目標一致性。因而，抽象地從政府職能出發或者簡單將政府分為中央政府與地方政府對分析土地承包經營權流轉效率是不夠的?，F在學界對土地承包經營權流轉中不同層次政府行為差異性認識不夠，完全沒有意識到政府失靈的風險。地方政府的農地非農化不斷沖擊著中央政府確保18億畝耕地紅線戰略目標的落實，鄉鎮政府推動的土地承包經營權流轉普遍存在非糧生產傾向，與中央政府鼓勵土地承包經營權流轉的初衷顯然不一致。政府關于土地承包經營權流轉決策不是基于耕地機會成本，沒有動態反映資源稟賦狀況和宏觀經濟環境變化，無法驅動土地承包經營權從低效率使用的農戶流轉到高效率使用的農戶。以農業人均產出和人均收入來衡量農村土地制度效率，容易形成農業快速增長時農村土地制度有效、農業增長停滯時農村土地制度無效的觀念，陷入將家庭承包責任制與效率對立的實踐困境，從農戶土地機會成本角度來衡量土地承包經營權流轉效率有助于擺脫是否堅持家庭承包制的實踐困境。

三、農村土地承包經營權流轉效率：制度創新與資源配置的雙重合力推動

雖然土地承包經營權流轉效率不能等同農業總產出、農民總收入、城鄉收入差距，可是它們總是息息相關的。只有從農業總產出、農民總收入和城鄉收入差距變化的背景出發，才能更好地揭示土地承包經營權流轉效率問題；同時，土地承包經營權流轉效率也成為今后主導中國農村土地制度變遷的主旋律。農業增長是制度創新與資源配置雙重合力推動的結果，在進行土地承包經營權流轉效率實證研究時，必須把土地制度創新從其他因素對農業增長的影響中分離出來。

1949—1953年農村經濟快速增長主要與宏觀環境趨于穩定和土地改革有關，其他因素的影響并不顯著。新中國的建立結束了以前長期戰亂動蕩的歷史，農民從此有了穩定的生產和生活環境，宏觀環境對促進農業增長發揮了重要作用，理論界很多學者將這一時期農業增長完全歸因于土地改革是失之偏頗的。即使沒有土地改革，農業生產也可以恢復到抗戰前農業生產水平?？墒牵粮暮筠r業生產超過歷史最高水平，而當時農業生產要素并沒有顯著增加，土地改革無疑成為推動農業增長的主要原因。土地改革“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”，僅認識到此，也未真正揭示土地改革何以產生如此大的經濟績效。土地改革前后的土地所有制都是私有制，所不同的是少數人與多數人私有制的區別，如果農民土地個人所有制如此有效，為什么當前又不能直接實現土地私有制，難道只是意識形態障礙的使然嗎？政府提倡今后大力發展家庭農場，不是又在盡力恢復土改前的少數人占有土地生產狀況嗎？這些困惑都與土地制度經濟效率有關。在舊中國，土地這一最基本的農業生產資料高度集中并沒有帶來經濟效率提高，原因在于地主階級壟斷土地并未實行規模經營，而是將其分散出租給農民耕種，土地對耕者是外在之物，無法充分刺激耕者的勞動投入；而在農業經濟時代，農業技術進步和資本積累十分緩慢，勞動是農業增長最主要的決定因素，土地改革使廣大農民免除了沉重的封建地租剝削，確立了耕者經營排他性土地產權，實現了農民土地經營收益與成本的外部性內在化，農業生產外部性的減少促使農民在生產活動中通過最大限度投入勞動來替代其他生產要素的不足。土地制度改革導致農戶勞動閑置的機會成本增大，與和平的宏觀制度環境共同造就了這一時期農村經濟快速增長。

1954—1977年農業合作化時期，農業增長長期處于衰退狀態。理論界通常對1953年的互助合作和1954年的初級社持肯定態度，而對1957年高級社和1958年人民公社持否定態度。農戶之間的生產和生活上的互助合作在農業經濟時代源遠流長，農業合作化階段的互助合作與以前農民之間的自發的互助合作有著本質區別，當政府推動生產互助時就具有強制性質，其目標就是要建立人民公社制度，農業合作化運動與人民公社制度是緊密聯系在一起的，從理論上應將這兩個時期的農村土地制度歸并研究，才能更好地揭示集體所有、統一經營土地制度的實際效率為何與決策者預期的理想效率背道而馳。進入工業經濟時代，技術與資本在農業生產所起的作用逐漸凸顯。這一時期中國農業合作化與工業化同步推行，農業生產資本有機構成在不斷提高，對農業增長理應發揮了推動作用，可是農業增長陷入長期衰退狀況，很多學者將其歸因于人民公社時期的土地制度造成的；然而，對土地集體所有、統一經營制度所帶來的負效率存在著明顯低估，沒有考慮到其所抵消生產要素投入量增加所產生的正效率。為什么在土地集體所有、統一經營制度下農民生產積極性喪失殆盡呢，不少學者認同林毅夫提出的信息不對稱所導致的監督費用高的觀點，監督費用高是農民生產積極性喪失的結果而不是原因，單個農民的農業生產外部性問題才是農民生產積極性喪失的根源，這種外部性隨著集體成員范圍擴大而增強，進而導致勞動監督成本過高。1956年將初級社突然擴大到高級社和1958快速推進人民公社都導致農業總產量急劇下降，1962年“三級所有、隊為基礎”的管理體制確立后，農業生產外部性問題沒有進一步惡化，因而農業增長長期處于停滯狀態。集體所有、統一經營土地制度使農業生產外部性問題惡化和農民勞動的生產機會成本增加，導致作為經濟人的農民勞動從生產狀態配置到偷懶狀態，其負效率大大超過其他生產要素投入增加所帶來的正效率。

1978—1984年農業實現了超高速增長。土地制度與宏觀經濟環境在這一階段都發生了顯著變化，共同推動了農業快速增長。家庭承包經營制在不改變土地公有制的前提下，實行了土地所有制與經營權分離，家庭農業生產主體地位的恢復降低了生產領域的監督費用和偷懶，農民排他性土地使用權與收益權的確立又克服了農業生產外部性和搭便車問題，家庭承包制的實施無疑是這一時期農業增長最主要的推動力量。問題是家庭承包制的激勵作用不應超過土改所形成的農民土地私有制對農業增長的貢獻，以土地畝產量恢復到農業合作化運動前最高產量為限，可是土地畝產量和人均產量都超過土改后的最高水平，其差額來源于生產要素投入增加，特別是農業科技進步與化肥使用量大幅增加提高了農業單產。這一時期農業增長還呈現出產值增長高于產量增長的特征，這是由于農產品價格制度改革所致，國家在這一時期大幅降低了農產品統購派購的范圍，并提高了農產品收購價格。家庭承包制實施大大降低了農業生產的外部性問題，寬松的宏觀經濟環境又增大了勞動閑置的機會成本，促使農民勞動時間的最優配置，并且提高土地耕種的復種指數來增加產量，進而提高收入。

1985—2002年農業增長進入長期徘徊不前階段。1983年農村改革的步伐加快，家庭聯產承包制普遍實行，到1984年底，全國已有99.9%的生產隊、96.9%的農戶實行了包干到戶，這一年全國首次出現了“賣糧難”和“賣棉難”問題，糧食總產量連續四年下降，農業生產開始呈現“蛛網型”波動，即“農產品豐收—價格下降—農產品短缺—政府提價—農產品難賣”，進入增長不增收的新發展階段，城鄉收入差距又重新逐年擴大。理論界有學者據此得出家庭承包制對經濟增長推動作用的制度潛能釋放完畢。除了少數年份外，糧食總產量在這一階段總的變化趨勢是穩定小幅增加，家庭承包制克服各種新的制約因素下實現了在農村徹底解決溫飽問題和初步達到小康生活水平的兩大發展戰略任務，因而，認為家庭承包制的制度潛能釋放完畢的觀點完全源自于對土地制度經濟效率錯誤理解的邏輯推論，農業增長徘徊的根源并不在于家庭承包經營制度，主要是由于宏觀經濟環境發生了顯著變化。其一是國家發展戰略發生轉變。1984年國家經濟發展和改革的重心轉向城市，國家為了減少財政赤字，將農村公共品供給甩包袱交由地方承擔。在20世紀80年代和90年代初期中國實施財政包干制，其經歷了從“劃分收支，分級包干”到“劃分稅種，核定收支，分級包干”再到“中央地方大包干”的不斷調整過程。財政包干制度實施的初衷是在保證中央財政收入的前提下激發地方政府發展經濟的動力，實施的結果直接驅動了鄉鎮企業異軍突起，由于鄉鎮企業的稅收一般歸縣鄉兩級政府分享，利潤上繳部分則歸其所有者（鄉鎮政府或村集體），鄉鎮企業的利稅成為農村公共品資金的主要來源；這時基層政府也可以干預銀行貸款來滿足資金需求，農民負擔過重問題已經出現，但還不太嚴重。1994年實施的分稅制與財政包干制的不同在于以稅種劃分取代所有制作為計稅依據，鄉鎮企業上繳的增值稅必須由中央與地方按比例分成，嚴重打擊了地方政府興辦工業企業的積極性，導致了20世紀90年代中期以后鄉鎮企業大規模改制；分稅制推行后，從中央到地方各級政府之間基本上都套用“財政上移，事權下放”，將農村公共品供給的責任全部轉嫁給農民，國家收取的農業稅和特產稅，集體組織收取的“三提五統”，其他機構收取的“亂收費、亂攤派、亂罰款”最終都分攤到田畝上，農民負擔過重到了無以復加地步，極大侵蝕了農民土地收益，致使增產不增收，削弱了農民的生產積極性。其二是，農業生產貿易條件（農產品價格與生產資料價格之比）不斷惡化。家庭承包制推動期間，國家大幅提高農副產品收購價格而農業生產資料價格沒有變動，對過去長期實行的工農業產品價格“剪刀差”進行了很大修正。在城市經濟體制改革開始時，就進行了農業生產資料價格改革，此后農業生產資料價格總的變化趨勢是不斷上漲的。農產品價格體制改革由國家控制逐漸過渡到市場定價，從1985年中央“一號文件”的重點是改革滯后于農村經濟發展的農產品統購統銷制度，到1992年實行購銷同價改革并全面廢除了糧油的票證供給制度，再到1998年執行按保護價敞開收購農民余糧，糧食收儲企業實行順價銷售和糧食收購資金實行封閉運行三項政策，這一時期農產品價格在劇烈波動中緩慢增長，致使農業生產貿易條件不斷惡化，降低了農業生產的利潤。如果說改革開放初期，農業生產的主要任務是努力增加產量解決溫飽問題，農業生產貿易條件改善對農戶生產行為的影響是農戶休閑機會成本增大，導致農民勞動時間充分利用；當溫飽問題解決后，在20世紀80年代中后期，隨著城鄉集市貿易和鄉鎮企業發展，農業生產貿易條件惡化對農戶生產行為的影響是農戶從事的農業生產機會成本增加，導致農民兼業化現象和農民之間自發的土地流轉普遍出現；在20世紀90年代，隨著糧食票證供給制度取消和農民大規模跨區域流動，農業生產貿易條件進一步惡化，對農戶生產行為的影響是農戶內地生產機會成本增加，導致大量土地荒蕪和政府主導的土地流轉加快。因而，對這一階段農村土地制度經濟效率進行研究時，必須考慮到所消除的宏觀經濟環境變化所帶來的負效益。這一階段地方政府成為農村土地制度創新的主體，從20世紀80年代中期農業增長出現下降開始，各地紛紛開展土地制度創新，形成了“千差萬別”的土地制度安排，例如貴州省湄潭為代表的“增人不增地，減人不減地”模式，山東平度首創并在中部地區大力推行的“兩田制”，大城市郊區和沿海發達地區普遍發生的“土地規模經營”，其后興起的“反租倒包”高潮。家庭承包制后地方政府主導的農村土地制度創新的共同目標都是想通過土地承包經營權流轉來提高農村土地制度經濟效率，結果都克服了農民自發的土地承包經營權流轉所面臨的制度短缺和市場失靈問題，解決了因農村剩余勞動力轉移而產生的土地資源拋荒，在局部地區提高了土地資源配置效率；其負作用是導致了農村土地承包經營關系紊亂，出現了政府失靈問題。中央政府這一時期對農村土地制度創新持相互矛盾的態度，一方面不斷出臺推動土地承包經營權流轉政策，提高農地制度經濟效率，另一方面又不斷取締地方政府的土地承包經營權流轉政策，導致土地承包經營權流轉實踐中斷，例如，1997年中央對“兩田制”政策進行了整改，2001年中央又對“反租倒包”予以制止，希望維護土地家庭經營的制度優勢。

2002年后農業進入新的快速增長階段，糧食總產量實現了十連增，農民人均純收入穩步增長，城鄉收入差距趨于縮小。2003年國家決定逐步取消農業稅，從2004年開始，中共中央連續10年出臺聚焦“三農”問題的“一號文件”，10個中央“一號文件”盡管每年的主題不同，但加快城鄉一體化進程是其共同目標。黨的十八大明確指明了今后十年的發展途徑：“城鄉一體化是解決‘三農問題的根本途徑……加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃基礎設施公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體化的新型工農城鄉關系”；黨的十八屆三中全會指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙……賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制”。農業生產的宏觀經濟環境轉折性變化是這一時期最為顯著的特征，對土地承包經營權流轉產生了深遠影響，無論是農戶之間自發的土地流轉還是村集體組織和鄉鎮政府主導的土地流轉都呈現出了較快的發展勢頭。農業生產宏觀經濟環境變化一方面表現在工業化與城鎮化進程加快，從外部降低了農業的比較利益，致使土地農業收益低于非農收益，集體土地非農收益又低于國有土地非農收益，土地農業用途的機會成本增大，受農地非農用途巨大增值的激勵，政府以合法手段大規模征地，城市郊區農民沒有進行農業生產積極性，在集體土地上違規進行的非農開發屢禁不止。另一方面表現在農業稅賦免除和各種支農惠農政策接連推出，從內部增強了農業效益，導致非糧產業的收益率遠高于水稻、小麥、玉米等大宗農產品，城市資本紛紛進入農業進行非農產業規模化經營，農戶轉出土地獲取租金還可在農業企業務工獲取工資，因而農業企業流轉進土地在推動農民非農收入增長的同時也給國家糧食安全造成隱患；種植大戶通過流進土地減少耕地閑置，在生產過程中大力提高了資本有機構成，推動了糧食增產；未轉出土地傳統農戶，家庭留守勞動力充分投入勞動保持了糧食生產，進城務工人員打工收入增長推動了農民人均收入增長。

四、農村土地承包經營權流轉效率損益分析

從理論上講，土地承包經營權流轉存在市場與政府兩種配置方式，可是在土地承包經營權流轉實踐中，市場與政府總是交織在一起很難明顯區分開來。這主要與我國經濟發展模式和農地集體所有制形式有關。中國實行的是一種政府主導型市場經濟發展模式，在法治與市場經濟體制不斷走向完善的過程中，是無法準確界定市場與政府在土地承包經營權流轉中的邊界，確保市場對土地承包經營權流轉起決定性配置作用；集體經濟組織集政府行政、社區管理和集體財產經營管理三大職能于一身，上級政府可以通過集體經濟組織領導人任命來控制集體經濟組織，集體經濟組織又可利用發包方地位干涉農民土地承包經營權流轉，不改革農地集體所有制的運行方式是無法確保市場對土地承包經營權流轉決定性配置作用。因而，市場和政府是兩種理論上的資源配置內在機制，不能成為土地承包經營權流轉形式的現實分類標準，不能有效地揭示土地承包經營權流轉進程中各行為主體的損益狀況。農民自發的土地流轉與政府主導的土地流轉分別是20世紀八九十年代及其后土地承包經營權流轉的典型形式，是土地承包經營權流轉的一種現實分類，更有利于揭示土地承包經營權流轉損益形成的內在機理。土地承包經營權流轉會帶來轉入方與轉出方總凈效益變化，土地承包經營權轉出方是土地流轉市場的供給方，希望通過轉出土地可以實行向非農業領域轉移，微觀經濟學的“生產者剩余”可以測量轉入土地后的總效益變化，是轉入方支付的市場價格與邊際生產成本之間的差額，位于供給曲線上方至市場價格的區域；土地承包經營權轉入方是土地流轉市場的需求方，希望通過轉入土地進入農業生產領域或擴大原有經營規模，微觀經濟學的“消費者剩余”可以測量家庭承包戶轉出土地后的總效益，是轉出方愿意得到與實際得到土地流轉收益的差額，等于需求曲線與市場價格之間的陰影面積。

農民自發的土地承包經營權流轉與政府主導的土地承包經營權流轉區別首先在于政府公權力是否介入土地承包經營權流轉過程，現在集體經濟組織成為政府公權力干預土地承包經營權流轉的紐帶，農民自發土地承包經營權流轉多發生在集體經濟組織內部的親戚和熟人之間，土地轉出方與轉入方處于平等地位，集體經濟組織充當農民土地流轉的服務中介；在政府主導土地承包經營權流轉中，基層政府、集體經濟組織與土地轉入方往往合謀，居于買方壟斷地位，家庭承包戶處于賣方不利地位。其次，從土地承包經營權價格來看，轉包是農民自發土地承包經營權流轉的主要形式，由于轉包的范圍與人數有限，土地承包經營權流轉市場尚未發育，土地轉包費只是暫時讓渡于土地承包經營權后的象征性收費，現在一般每畝承包地轉包費在親戚之間不超過200元，其他熟人之間也不超過300元，沒有反映土地承包經營權機會成本大小；租賃是政府主導土地承包經營權流轉的主要形式，農戶土地租金高于轉包費的原因主要在于農業企業將土地從傳統農產品生產轉向高附加值新型農產品生產的推動，由于土地承包經營權流轉市場發育仍不成熟，土地租金仍然沒有反映其機會成本與農民土地財產價值。再次，從土地承包經營權流轉供求方凈總效益和福利變化來看，在農民自發土地流轉中，由于進行土地流轉的農戶數以及被流轉的土地面積所占比重不大，單個農戶是基于勞動而非土地的機會成本來作出決策，土地流轉收益不足以驅動農戶的生產和生活轉移到城市，轉入方通過流轉土地避免了耕地閑置，維護了國家糧食安全。受流轉土地供給限制，轉入方土地規模經營的需求難以滿足。在政府主導土地流轉中，雖然土地流轉費的增加降低了農村剩余勞動力轉移的成本，可是單憑流轉費仍然無法驅使農戶的生產與生活完全轉移到城市；轉入方流轉入土地，城市過剩工商資本進入農業，賺取了比以前高的利潤，可是城市工商資本大舉進入非糧農業生產，又給國家的糧食安全與農民土地財產權帶來隱患。

圖1、圖2分別表示農民自發土地流轉和政府主導土地流轉的福利損益分析。如圖1所示，現實的土地承包經營權流轉價格Pr沒有反映耕地機會成本，低于農業用地的市場均衡價格P0；土地轉出方是土地承包經營權流轉的供給方，其生產者剩余包括兩方面，已流轉出的土地只得接受較低價格損失生產者剩余-S？薺P0GNPr，因價格太低未能流轉出的土地損失生產者剩余-S？駐GEN，因此土地供給方生產者總剩余變化為？駐PS=S梯形P0ENPr；土地轉入方是土地承包經營權流轉需求方，其消費者剩余變化包括兩方面，已流轉入的土地因支付價格降低而增加消費者剩余S？薺P0GNPr，不能流轉入的土地而損失消費者剩余-S？駐CEG，土地需求方消費者總剩余為？駐CS=S？薺P0GNPr-S？駐CEG；社會總剩余的凈損失為？駐CS+？駐PS=S？駐CEN。

為了更好的將圖2與圖1進行對比分析，我們假定農民土地自發流轉時的現實價格構成政府主導土地流轉的市場均衡價格，這種假設具有客觀現實性；土地轉出方的生產者剩余變化包括兩方面：已轉出土地因價格更高而增加生產者剩余S？薺PcN1G1P0，盡管價格提高也不能流轉土地損失生產者剩余S梯形N1M1E1G1，生產者總剩余變化為？駐PS=S？薺PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1；土地轉入方的消費者剩余變化包括兩方面，已轉入的土地因價格提高而減少了消費者剩余-S？薺PcN1G1P0，不能轉入的土地而損失消費者剩余-S？駐N1E1G1，消費者總剩余的變化為？駐CS=S？薺PcN1G1P0-S？駐N1E1G1。社會總剩余的變化為？駐CS+？駐PS=-S？駐N1E1G1-S梯形N1M1E1G1。

從土地供給方的生產者剩余增減來看，其中，由于已流轉土地在圖2帶來生產者剩余增加S？薺PcN1G1P0而在圖1帶來生產者剩余損失-S？薺P0GNPr，致使圖2生產者剩余S梯形PcB1FN1大于圖1的生產者剩余S？駐PrBN，這說明政府推動土地流轉，克服了土地承包經營權流轉的有效制度供給不足，提高了轉出土地農戶的福利水平，對土地轉出方是一種效率提高；又由于圖2未流轉土地生產者剩余損失S梯形N1M1E1G1大于圖1中未流轉土地的生產者剩余損失-S？駐GEN，這說明未流轉土地在政府主導土地流轉中比在農民自發土地流轉時對土地轉出方意味著效率損失更大；還由于圖2的生產者總剩余損失S？薺PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1小于圖1的生產者總剩余損失-S梯形P0ENPr，從農民自發土地流轉發展到政府主導土地流轉是一個效率提高的過程。

從土地轉入方的消費者剩余來看，由于已流轉土地在圖2帶來消費者剩余損失-S？薺PcN1G1P0，而在圖1帶來消費者剩余增加S？薺P0GNPr，致使圖2中已流轉的土地的消費者剩余S？駐A1N1Pc小于圖1中的已流轉的土地的消費者剩余S梯形ACNPr，這說明土地流轉價格上漲降低了轉入方的福利水平；又由于圖2中未流轉土地消費者剩余損失-S？駐N1E1G1大于圖1中未流轉土地的消費者剩余損失-S？駐GEN，這說明未流轉土地在政府主導土地流轉與農民自發土地流轉時對土地轉入方帶來的效率影響不大；還由于圖2的消費者總剩余損失-S？薺PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1大于圖1的消費者總剩余損失S？薺P0GNPr-S？駐CEG，這可解釋政府主導土地流轉一般都不會從事與農民自發土地流轉相同的經營，因為這只能帶來效率的損失。

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責任編輯、校對：武玲玲