“城投”變幻大王旗

馮奎

5月19日，財政部發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，允許2014年上海、浙江、北京、青島等10個試點地方政府債券自發自還。

從嚴格意義上講，這并非美國那種典型的市政債，但不妨礙輿論的各種期待。在此之前，地方政府是不能獨立發債的，而發行“城投債”是一個變通的辦法。

在可以預計的這段時間內，城投債與市政債估計會并軌運行。越來越多的地方將“城投”變幻大王旗。因為，市政債的全面鋪開應該是大勢所趨。

市政債試點推出，意義巨大。一個具有長遠戰略性的計劃應該是，充分發掘運用市政債的倒逼機制，推動城鎮化進程中一系列核心制度創新。

它有利于開拓新渠道，緩解城鎮化進程中的融資難問題。根據不同機構的測算，從現在到2020年，城鎮化進程中的基礎設施以及基本公共服務的資金需求在30萬億元左右。這些資金的來源無非通過三個渠道：財政支出、用戶付費、發債融資。

城鎮化先行國家普遍以發行市政債作為解決城鎮化融資的有效辦法。

市政債還有利于克服城投債帶來的種種問題。比如，城投公司有政府撐腰，往往從商業銀行舉債，加劇了后者的風險。

作為政府的第二財政部門，城投公司還承接各路資金。它既像政府部門，又類似于事業單位，還有企業屬性。這種“三不像”使得它天然地不規范，給經濟和社會系統帶來風險。

倒逼一系列制度改革，是市政債的另一重深意。

市政債，誰來還？是政府。以前的城投債，雖說政府有擔保責任，但從性質上來說畢竟是企業債，地方政府的償債責任仍是間接的。

靠什么來還？自然要有穩定的地方財政收入、穩定的稅源，這就逼使財政稅收制度改革。

市政債發多少、怎么發，涉及政府信用評級以及一系列監管制度的確立，這將打破地方政府行為的“黑箱”，有利于提升政府運行效率。

此外，發行市政債會提升地方政府的“人民性”。上世紀50年代我們就在倡導人民城市人民建、建好城市為人民。從政治的角度來說，地方政府的人民性已經解決。但是，政府要花錢、要建項目、要償債，這些經濟行為，人民的參與并不充分。

就發達國家經驗看，成熟的市政債已成為一種機制。發債時須有市民或者市民委員會監督，且市政債的投資者具有廣泛的市民參與性質。例如，美國市政債的投資者主要有銀行、保險公司、基金和個人投資者，以個人和各類基金會為主，兩者持有比例一般達75%。如此做的一個簡單邏輯是——我把錢用來買這個城市的市政債了，我能不關心這個城市嗎？

今年3月，國務院頒布的《國家新型城鎮化規劃》提出，要建立規范透明的城市建設投融資機制，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券。

當時，不少分析機構認為這是新型城鎮化的最大亮點之一。兩個月后，財政部推出的2014年地方政府債券自發自還試點辦法，正是落實、做實規劃的重要一步。

而現在讓人擔心的是，在經濟下行壓力較大、城鎮化融資問題尖銳的當下，我們是否會過于倚重市政債來化解城鎮化融資問題，從而導致市政債的畸形發展？endprint