完善預算資金管理措施的探討

于彩珍

【摘 要】 隨著我國財政實力的持續增強，財政預算所支配的資金量越來越大，財政預算資金管理體制的改革也在刻不容緩地進行中。文章就建立健全預算支出的定額體系，細化部門預算編制管理，全面推進國庫集中支付制度，強化預算支出管理，完善政府預算信息披露制度，推進預算公開，建立財政績效評價和監督體系幾個方面，對完善預算資金的管理措施作了一些探討。

【關鍵詞】 預算資金； 定額體系； 集中支付； 信息披露； 績效評價與監督

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）14-0030-03

近年來，隨著我國社會經濟的穩步快速增長，財政收支規模也不斷擴大。2012年我國的財政總收入超過11.7萬億元，財政支出超過12.5萬億元，財政支出所涉及的范圍遍及經濟社會的各個領域。社會各界對財政資金的關切度也越來越高，人們不僅關注財政收入，更加關注財政資金的支出。希望政府采取有效的管理措施，管好用好納稅人的錢，為社會公眾提供更多更好的公共產品和服務。謝旭人在全國人大審議預算報告時建議：要進一步加強財政資金的管理，努力提高資金的使用效率。因此，在當下的社會經濟背景之下，積極推進預算資金管理改革，提高預算資金使用績效，是近年來理論界持續研究和探索的重要課題。本文就完善預算資金的管理措施，談幾點粗淺的看法。

一、建立健全預算支出的定額體系，細化部門預算編制管理

預算是對預算年度的財政收入與支出所做出的計劃與預測。各級財政預算編制經本級人大審查批準后公布，并組織實施。財政收入預算體現的是未來財政年度各來源渠道可能獲取的收入預測與計劃；財政支出預算是政府為提供公共產品和服務，滿足社會發展的共同需求所安排的預算年度財政資金的支出計劃，在很大程度上體現的是政府在未來預算年度要發展扶持的意圖和方向。未來財政年度的預算資金支出應根據國家和各地方宏觀發展的需要來規劃。因此，財政年度的預算資金支出項目是否合理，具體項目的資金安排是否有效，在很大程度上將取決于預算編制是否科學、合理、有效。

我國近年來實行了部門預算的改革，部門預算是以部門為單位，由政府各部門直接編制，經財政部門審核后報立法機關審議、批準執行的反映部門所有收入和支出的預算。我國部門預算改革要求各部門采用“零基預算”法編制預算。“零基預算”是指不考慮過去的預算項目和水平，以零為基點，根據部門年度的職能和工作需要，分清所有事項的輕重緩急，測算每一科目的款項支出需求，然后在綜合平衡的基礎上，逐項編制出預算年度各收支項目的內容及額度的一種預算編制方法。

在采用“零基預算”法編制預算的實踐中，完整、科學、合理的支出定額標準體系，不僅是預算編制的基礎，也是衡量預算編制是否科學合理的依據，同時還是預算得以實施和年度工作任務順利完成的保證。但就我國目前部門預算編制的實際情況看，各部門在編制預算的過程中除了工資和差旅費有明確的支出標準外，其他基本支出和項目支出均沒有定額和支出標準作為編制部門預算的依據，使得部門預算的編制存在很大的盲目性，不僅預算編制隨意性大、漫天要價，而且立法機關在審批預算時也缺乏依據，預算執行時又可能出現擠占挪用、鋪張浪費等現象。不僅是國家資源的浪費，還會影響行政事業任務的順利完成。因此，必須建立一套完整的、科學的基本支出和項目支出的定額標準體系，進一步細化部門預算的編制，以實現部門預算改革效率的最大化。

預算定額的制定應區別不同的支出項目分別考慮。對于基本支出中的人員經費部分，需要在合理定員的基礎上，按照國家統一的工資福利標準制定定額；對于公用經費部分，應分別不同類型預算單位的工作特點，在充分調研的基礎上，結合當前的價格水平按項目綜合制定，如水電費、取暖費、租賃費等；而對項目支出部分，則需根據項目的實際情況，對固定資產的購建及大型維修等實行總額限制，并建立項目庫，實行項目滾動管理。

二、全面推進國庫集中支付制度，強化預算支出管理

國庫集中支付制度，是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶管理，同時所有的財政性支出均由國庫單一賬戶支付的一種預算資金管理制度。我國從21世紀初期開始實行國庫集中支付制度的改革，其改革的思路是首先推行國庫集中支付制度的改革，然后再逐步進行國庫集中收入的改革。這樣做主要是因為我國國庫收入制度改革條件還不夠成熟，客觀上需要國庫集中支付制度改革成功之后，再總結經驗并逐步推進國庫收入制度的改革。這樣的做法先易后難，循序漸進，有利于積極穩妥地實現“國庫單一賬戶制度”。

我國經過十幾年的努力，國庫集中支付制度的改革已初見成效。首先，加大了對財政資金的監督力度。在國庫集中支付制度下，人民銀行作為國庫銀行，對每一筆預算資金，都要按照預算指標和用款計劃對其用途、科目、金額等進行嚴格的審核，這就從制度上防范和遏制了腐敗現象的發生，實現了對預算執行的監督。其次，可以防范商業銀行在資金支付過程中“先支付，后結算”帶來的風險，國庫也能夠較好地控制國庫支出額度和庫存余額，可以防范和化解支付風險。最后，還可將分散的預算資金集中到統一的國庫賬戶，有利于統一調配和使用，提高預算資金的使用效率。

為了全面推進國庫集中支付制度，財政部于2011年下發《關于進一步完善制度規定，切實加強財政資金管理的通知》，通知中要求到2012年底，各預算單位的所有財政性資金全部納入國庫集中支付范圍進行集中支付，并建立覆蓋各級財政預算執行的動態監控體系。但在逐步推行的過程中，尤其是縣級以下單位，仍然存在許多問題。比如國庫支出信息量大，國庫與相關的預算單位、政府采購、商業銀行、收款人等都有著千絲萬縷的聯系，而實際上還沒有一套完整的國庫集中支付信息系統提供技術支持；法律環境、制度規范、人員素質等諸多方面還不夠協調、配套；又加之各地方的財力基礎相差懸殊。因此，要全面實行財政集中支付，還需要我們不斷探索和研究，以不斷地推進國庫集中支付制度的實施。

要全面推進國庫集中支付制度，首先，要進一步完善財政、代理銀行、人民銀行間的網絡系統，解決縣以下單位在完成集中支付方面的技術支持。其次，應盡快制定出相應的財政、金融、財務等法律法規，以完善配套制度法規，規范和細化操作規程。最后，對現有財務人員進行培訓，使會計人員盡快熟悉財政集中支付的制度法規和會計核算方法，提高職業素質，以保證財政集中支付的順利完成。

三、完善政府預算信息披露制度，推進預算公開

實行政府預算信息公開，是發達國家普遍采用的預算資金管理制度，早在20世紀80年代，世界經濟合作與發展組織就提出了“新公共管理模式”的基本框架，這一框架的首要原則就是透明。我國政府近年來一直致力于財政預算信息披露的改革，財政部《關于進一步完善制度規定，切實加強財政資金管理的通知》（財辦〔2011〕19號）明確指出：各級財政部門要及時公開經同級人大或其常委會審查批準的政府財政收支預決算，進一步細化和擴大公開的內容；各部門要主動公開本部門的部門預決算。在政府的大力推動下，各級財政公開披露的預算內容已經有所擴大，但其當下所公開披露的預算信息仍然過于概括和籠統，通過這些預算信息，社會公眾及利益相關者很難判斷政府的財務狀況，更加難以判斷政府的經營業績以及是否存在潛在的財務風險，即便是對財政部門本身，這些預算信息也很難成為其進行宏觀決策的依據。因此，政府應披露全面、完整的預算信息。全面、完整的預算信息在內容上應該包括以下幾方面：（1）細化的預算支出執行情況信息；（2）資產分布和利用情況信息；（3）政府采購資金使用效率和效果的相關信息。

在信息披露渠道方面，應拓寬信息披露渠道，充分利用現代網絡技術及各種媒體手段，多渠道向社會各界實時披露除國家機密以外的相關預算信息。

在法規制度建設方面，可以借鑒發達國家的一些做法。發達國家的政府都必須按要求向社會公眾提供規范的財務報告，并且對財務報告有著非常明確具體的要求，國際會計師聯合會（IFAC）的公共部門委員會（PSC）在2000年11月發布的《政府財務報告》中，明確規定了政府財務報告的目標，政府會計核算基礎，權責發生制下資產、負債、收入、費用的確認與計量，財務報表體系等。此外，發達國家普遍建立了財務報告的審計制度。在美國，政府財務報告必須經過獨立審計部門的審計批準之后，方可正式遞交國會和向公眾披露。這些做法對于我國改革政府預算信息的披露制度、推進預算公開都很有借鑒意義。

四、建立財政績效評價和監督體系

（一）建立政府財政績效評價體系

按照現代政府公共財政管理理論，政府作為預算主體，直接承擔的是公眾的受托責任，而政府的職責完成得如何，國家的公共資源是否最大限度地發揮了效率和效果，政府在利用這些公共資源時是否存在損失浪費以及貪污腐敗等現象，這都需要建立一套完整的政府績效評價體系，來實現對財政預算資金使用效果的評價和考核。對政府部門責任與績效進行評價，這將更好地促進政府職能的轉變以及管理效率的提高。

目前，我們需要做的是結合預算管理體制的改革，合理設計一套政府績效評價指標體系，其績效評價指標要能夠真實公正地反映政府公共受托責任的履行、經濟活動的情況和結果、資產負債狀況和現金流量等。

（二）完善政府財政績效監督體系

國家預算是國家管理經濟事務和實施宏觀調控的重要手段，而對預算的監督則是預算得以執行的保證。我國的現實情況是，全國人大及地方各級人大對預算進行審查批準并監督其執行。但是由于各地方人大缺少財政、稅務、會計、審計、法律等方面的專業人才，加之預算監督主要采取預算報告審查、聽取預算執行情況報告等被動的監督方式，使得監督程序重于實質，形式大于內容。

構建預算監督體系，首先，應加強人大監督，各級人大應配備相應的政治素質與業務素質都過硬的財政、稅務、會計、審計、法律等方面的專家。人大還可聘請外單位不同領域的專家組成專家組對預算報告進行審查，并提出修改意見與建議，再由各級人大進行最后審定。其次，充分發揮政府審計部門的作用，對一些重點項目，可由各級人大授權審計部門進行審計監督。再次，可以借助社會力量，委托會計師事務所進行審計監督。最后，可以廣泛接受社會公眾的監督，各級人大在充分聽取社會公眾意見和建議的基礎上，有選擇地確定審計對象和目標。將以上各方面的監督結合運用，便可以構成預算監督的龐大系統，以保證預算資金使用的經濟有效。

綜上所述，我國預算資金管理改革任重而道遠，我們必須積極探索，借鑒發達國家的成功做法，結合我國的國情，建立一套適合我國國情的預算資金管理體系，最大限度地實現預算資金使用的效率和 效果。

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