國外新型農業經營主體發展經驗及其對我國的啟示

丁冬+鄭風田+彭軍+內海真一

摘要：培育新型農業經營主體是我國構建城鄉一體化的重要舉措。文章以韓國、日本、美國和法國為例，總結并思考國外新型農業經營主體發展歷程與經驗，并針對新型農業經營主體發展過程中的土地流轉、政府扶持、社會化服務、新型農民建設等問題提出政策建議。

關鍵詞：農業經營主體；農協；家庭農場；國外經驗

一、 引言

新型農業經營主體的發展對各國現代農業發展轉型、農業生產率提高、國家競爭力提升等方面發揮了巨大作用。培育與發展新型農業經營主體對我國"四化同步"推進有著理論與現實意義。本文分析國外新型農業經營主體的發展現狀與經驗，以期對我國培育農業新型經營主體有所借鑒。

二、 國外新型農業經營主體發展經驗

1. 韓國。19世紀六七十年代之后，韓國工業發展與城市化進程加速，農業產業人口大幅減少，農戶總數持續下降。其中，農戶總數從1970年的248.3萬逐年下降至2010年為117.7萬戶，平均每5年減少16.3萬農戶。農戶戶均人數同樣在下降，其中，1980年農戶戶均人數為5.02人，1990年這一數據減少為3.77人，2010年則減至只有2.6人。

如今的韓國出現了小農戶、大型農場兩極持續分化的狀況，中等農戶持續減少，小農戶以及大農場的數目卻持續增加。韓國農戶分化的關鍵特征之一是農民兼業比例持續上升，全職農民數量在不斷下降。若從農民戶均土地經營面積看，韓國農戶1980年戶均經營土地面積約1公頃，2010年這一面積增加至1.58公頃，面積的增加是明顯的。值得注意的是，雖然韓國戶均土地耕種面積有了較大增加，但若將其和歐美發達國家相對比，差距仍十分明顯。韓國農戶戶均土地規模的擴大帶來了部分積極效果，一方面降低了農業種養殖生產成本，另一方面相對增加了農民的農業經營收入。此外，韓國農場經營者老齡化特征也非常明顯。

韓國的農民合作社稱之為農業協同組織（簡稱農協），1972年韓國農協已經成為國際合作社聯盟的成員。1957年韓國出臺《農業銀行法》和《農業協同組合法》，1958年，按照這兩個法律的規定，“農業銀行”和“農業協同組合”正式成立。農業銀行專門提供金融服務，農協則專門做一些經濟業務。但是，由于這種二元化經營模式的效率并不高，兩者之間也容易產生矛盾，1961年政府頒布新《農業協同組合法》，將原農協和農業銀行合并，現代的綜合農協隨即誕生。這一綜合農協體系由中央農協、區域農協、專業農協、農民會員共同構建。

關于農業結構改革，韓國政府近幾年推出了一個新的政策模式，叫“野邊經營體”。這一政策正處于起步階段，受傳統委托經營等模式的阻礙，還沒有很好地運營起來，但有必要關注這一新模式的動態。

2. 日本。20世紀70年代之前，日本農戶的數量保持穩定，沒有出現大幅減少的趨勢。此時，農戶的主要變動特征是大量的專業農戶成為了兼業農戶。20世紀70年代以后，日本的專業農戶數量仍保持基本穩定，但兼業農戶的數量出現了大幅下降，使農戶總數大幅減少。

從土地的角度看，雖然日本全國的耕地總面積總體呈現減少的趣向，但日本農戶戶均耕地面積卻是增加的。在日本耕地農戶私有、農地零碎分布、小規模經營的背景下，耕地規模增加意味著日本農地所有權、經營權在農民私人間出現了轉移。農戶數目的減少、農地耕種面積的持續下降帶來的后果是糧食總產量的不斷下降。但是，值得注意的是，日本農戶數量減少的比例遠遠超過農地耕種面積、糧食產量減少的比例。從日本稻谷種植的經驗來看，農民稻谷種植成本與耕種面積的反向關系十分明顯，耕種面積越大，畝均成本越小。

與韓國類似，日本也有農協。日本農協不僅是農民農業種養殖生產活動的指導者，也是農戶培訓等相關服務的提供者、農業政策措施的實際執行者。對于日本農協而言，其財政來源主要來自于農產品共同運銷、物資供銷等服務費用收入。在日本政府外部支持以及農協本身的持續努力之下，目前農協的業務經營范圍已經擴大到了日本農戶日常生產生活的多個方面，一定程度上克服了農戶小規模經營的不足，有利于小農戶、大市場之間的“無縫連接”。

2002年前，通過合并，日本農協的數量出現了一定程度的減少。近些年，由于人口老齡化所帶來的農戶數量減少，日本很多農協出現了正式社員人數少于準社員的狀況。為了提高效率，農協組織體系也進行了精簡，原有的三層組織體系如今已變為“中央農協聯合會—都道府縣農協聯合會/區域農協”兩層。為增加競爭力，日本農協近些年愈發重視決策者的經營能力，很多農協進行了內部改革，目的是使經營決策權、所有權分離，由此，很多具備較高經營能力的經理人成為了農協的代理人，開始承擔經營決策職能。

近代的日本經歷了兩次比較大規模的耕地管理方式上的改革，即明治維新時的地租改革和二戰之后的農地改革。現行的有關農地的法律當中，最重要的是農地法。除了農地法以外，有關的法律還有《農振法》、《農業經營基礎強化促進法》、《土地改良法》等。稅收體制或農業委員會的認可制度，也是構成整個農地制度的重要因素。二戰之前的日本，租賃土地面積比自有土地面積大的小農數量約占所有農戶的50%，農地的45%是租賃土地。地租一直以來是農村貧困的主要原因。戰后介入土地管理領域的聯合國軍總司令部把目標定位在地主土地分配給小農上，經過1947年～1950年的農地改革，日本90%的土地歸自耕農所有。通過農地改革，政府成功地限制了農村生產的基本要素，減少了貧困人口，進而擴大了國內需求，為以后的高度經濟增長打好了基礎。

3. 美國。很多年來，美國農業生產的基本單位一直都是農場。實際上，美國直至20世紀20年代國家所有的可耕種農地才基本分配完畢，此后，農地流轉主要通過農地所有者間的有償買賣實現。美國的農場形式主要有三種：公司農場、家庭農場、合伙農場，其中，以家庭農場為主導。由于美國農場多為家庭農場，因此小型農場所占比例較高，公司型農場越來越少。

家庭農場是美國農產品最重要的供應來源，其具有三大特點：其一是經營高效，農業機械化應用在美國農場已十分普遍，美國農場數量減少、單個規模擴大的趨勢也能提高其單個農場的競爭力；其二是經營模式多元，除專業生產農產品的農場之外，美國娛樂型農場、農林型農場等新模式也逐漸發展壯大；其三是風險抵御能力強，美國農場以土地產權為保障，通過自由的農地流轉擴大了自身規模，最終轉變為股份制經營，這一農業經營模式向工業運作模式的轉變避免了一定的債務與風險。

在美國家庭農場發展過程中，政府的引導與支持發揮了較大作用。美國政府農業科技政策的目標始終是將先進科技轉化為生產力，為此，美國構建了十分健全的科研、教育、推廣體系。美國政府支持農場合作與農業協作，成功解決了農地分布分散的問題。可貴的是，美國政府始終重視資源保護，出臺了整套法律加強農場資源保護，這為家庭農場創造了良好的外部發展環境。為應對市場經濟波動，美國政府通過實行價格收入支持、擴大市場對農產品的需求、為家庭農場生產提供信貸支持等政策來提高農場主應對風險的能力，實現農場增收。

美國的農業合作社在農產品產銷經營過程中作用重大。美國農業合作社的宗旨是提供服務并使其社員獲利。美國合作社的重點工作領域是產前產后供銷，服務對象不限于社員，對非社員也可以提供相關服務，但會相應地收取費用。美國存在跨區域合作社，這一類型的合作社主要特征是跨區域聯合，合作以共同銷售為主要目的。如果按照服務功能劃分，美國合作社可以分為銷售、供應、服務三種類型。所有合作社的原則都是用戶受益、用戶擁有、用戶控制。美國政府對合作社發展給予立法、稅收、資金信貸等多方面的支持。美國合作社的發展也出現了新趨勢，新一代合作社于20世紀90年代最先產生于北達科他州，這一類合作社以加工企業為核心，聯合周圍生產相關產品的農戶，主要發展加工業。顯然地，這一類合作社競爭力與舊有合作社相比，競爭力大幅增加，運行效率也比較高，其做大的優勢在于能夠改進農產品的商品結構，借助產業升級的力量推動農業發展。

4. 法國。法國是歐洲最大的農業生產國，農產品出口居世界第二，作為法國最主要的經營形式，家庭農場為法國農業發展做出了不可忽視的貢獻。20世紀60年代之后，在法國一系列國家政策的鼓勵和引導下，法國農場的總量大幅下降，單個農場的種植規模卻大幅增長。法國農場的數量從1955年的228萬個減少到1997年的67萬個，農場土地平均規模從1955年的14公頃增長至1997年的41公頃。目前法國約有65萬個家庭農場，都以家庭為單位，經營具有高度組織化的特征，以農業合作社的方式組織起來。全法農業合作社成員達130萬，70%的農業種植者都參加了農業合作社。法國農場經營有著十分明顯的專業化特點，按照種植作物劃分，法國農場可分為畜牧、谷物、水果、蔬菜四大類，這四類農場絕大部分是專業農場。此外，法國農場近些年出現了新趨勢，以往由某個農場承擔的工作（例如耕種、收獲、運輸、儲藏或營銷等），現在都由農場以外的特定企業承擔，顯然地，此時的農場性質已經發生了變化，原來的自給性生產逐漸變成了當前的商品化生產。

法國新型農業經營主體的發展與農地政策、人口政策密不可分。二次世界大戰后，法國設立了具有權威效應的專門政府部門，以數額巨大的政府財政專項預算為后盾，輔以信貸計劃，先后頒布了一系列的農地、人口、信貸、價格調控等完整合理的政策措施，較為直接地介入市場之中，高效地組織農業富余人口轉移、農地流轉與集中經營，十分有效地促進了中等規模的農場發展。由此，法國不僅一舉改變了農產品不能自給的舊有狀況，而且一躍成為了彼時歐盟的第一大農業生產國以及世界第二大農業和食品出口國。

農業合作社在法國的發展十分規范，這一良好現狀的出現與法國政府完備的立法密切相關，實際上，法國是全球范圍內擁有與合作社相關的法律法規最多的國家之一。

三、 思考與啟示

1. 思考。

（1）規模經營需要與具體國情相適應。農業經營的規模應當伴隨經濟發展、工業化推進而不斷擴大，這一趨勢已經成為了學界共識。多個國家的國際經驗表明，分散后的地權很難再次集中。若將所有權流轉與使用權流轉的效果相比較，所有權流轉的貢獻相對而言是較小的，使用權流轉是成本相對較低、震動相對較小的可行途徑，實際上，使用權流轉也是發達國家擴大農地經營規模的主流途徑。我國的農地集體所有性質決定了我國農地所有權的不可流轉，使用權流轉成為了唯一選擇。國外規模經營的特點是農業集約化程度高、農業機械化程度高、農業得到政府大力扶持。這意味著，規模經營的推動依賴于優良的環境，亦即依賴于國情狀況。

（2）“守成”或“改革”：短期與長期利益取舍。觀察各國的農業政策，可以發現，在自由貿易盛行的時代背景之下，很多農業沒有相對優勢的發達國家均采取高關稅、最小量進口等的貿易措施來保護國內農業。不過，為了解決農產品進出口摩擦和財政負擔，各國都面臨著減少國內農業保護措施、加強農業國際競爭力的問題。目前，一般觀點認為，加強農業國際競爭力比較有效的方法是擴大經營規模，但是，保護國內農業的“守成”措施往往會阻礙這些長期改革措施的實施。在保護農民利益的同時，怎樣提高農業的國際生產率？在短期利益和長期利益之間如何取舍、何時取舍，是各個國家都需要做出的抉擇。

2. 啟示。培育與發展新型農業經營主體的過程中，國外經驗可以帶來一些啟示：

（1）解決好土地流轉問題是新型農業經營主體發展的前提。土地流轉問題是新型農業經營主體發展中的難題。新型農業經營主體若要實現規模效益，首先就要解決“地從哪里來的問題”。在當前土地制度背景下，通過土地流轉擴大種養殖規模是必然之舉。然而我國的土地流轉普遍存在流轉不暢、糾紛頻出的現象，主要的原因還在于土地流轉合約的不完善，除此之外還有農民對政策的認知程度低、缺乏相應的設施、農民退出后保障機制不完善的問題。因此，要培育和發展新型農業主體，政府首先應當著力解決當地土地流轉問題，結合當地經濟發展的實際，制定合理的土地流轉政策。

（2）新型農業經營主體培育需要政府扶持作為保障。新型農業經營主體的培育和發展，離不開政府的引導和支持。目前，我國新型農業經營主體的發展還處在初始階段，內外部條件相對不足，各主體有一定發展能力，但各種風險仍然威脅這些新型主體的生存。新型農業經營主體的發展和強大，直接關系我國農業發展水平，政府必須加以引導和支持。

（3）發展新型農業經營主體需要完善的社會化服務體系作為支撐。規模化種植使得舊有的管理方式不再適用，農民需要有社會化服務為輔助，才能更好地專注于管理和經營。如果沒有完善的社會化服務體系為支撐，農民就無法從繁雜的農業生產勞動中解放出來，農業生產成本也無法壓低，新型農業經營主體的生存就是個問題。從國外新型農業經營主體發展的經驗來看，新型農業經營主體的發展，離不開當地完善的社會化服務提供的農業生產產前、產中、產后的各項服務。完善社會化服務體系，應當包括要素市場建設、基礎設施建設、金融信貸服務、科技信息服務等，涵蓋農業生產各環節，為新型農業經營主體提供強力支撐。

（4）培育新型農民是培育新型農業經營主體的重點。新型農業經營主體要想發展好，必須加強對農民的各種技能培訓，著力培養新型農民。經營者本身直接決定新型農業經營主體的未來。目前我國新型農業經營主體發展過程中缺少先進的營銷渠道和現代化的信息技術，主要原因是經營者自身文化水平較低、現代市場經營意識弱，導致產品銷售渠道仍比較傳統，無法獲得良好收益。因此，對經營者的培訓和培養尤為重要，需要著力提高他們的專業素質和科技文化水平，對他們進行動物疫病防控、農產品安全生產培訓等。

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基金項目：國家社科基金重大項目（項目號：07&ZD048）；國家社科基金項目（項目號：07BJY085）；中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目（項目號：14XNH079）。

作者簡介：鄭風田，中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授、博士生導師；丁冬，中國人民大學農業與農村發展學院博士生；彭軍，中國人民大學農業與農村發展學院博士生；內海真一，中國人民大學農業與農村發展學院碩士生。

收稿日期：2014-04-16。