重構市場監管的“利器”——產品質量監督抽查制度改革的難點透視

■文/本刊記者 茍 銘 圖/邢立澤

新一輪的政府職能改革，通過建立權力清單，控制行政審批，實現簡政放權。把職能的重心從事前審批，轉向有效、權威的事中事后監管。質量技術監督部門作為重要的市場監管機構，強化自身的監管作用，有賴于一項重要的“利器”——這就是在我國實施了29年的國家監督抽查制度。

產品質量監督抽查制度是政府對國內生產銷售產品質量，實施監督檢查的重要制度，《產品質量法》明確規定，我們國家對產品質量實施以監督抽查為主要方式的監督檢查制度。這個制度實施29年來，在提高我國產品質量水平、規范市場秩序、維護質量安全、促進經濟發展中，發揮了舉足輕重的作用。

由于前些年質量技術監督系統把主要精力放在食品及相關產品的質量安全監管上，在執法和技術能力建設上專注于食品安全，產品質量監督抽查幾乎就成了食品監督抽查，食品監管職能劃出后，產品質量監督制度在新形勢下面臨“重構”。武漢大學質量發展戰略研究院院長程虹在評價產品質量監督抽查制度時稱，這項制度是以市場在資源配置中起決定性作用為前提，保障了政府以有限、科學、理性的原則做好事后質量監管，符合市場經濟的基本要求。

回顧歷史，我們不難發現，產生于上世紀80年代的產品質量監督抽查制度，是隨著改革開放而產生的，本身就是改革的產物。產品質量監督的發展歷程，就是一個伴隨我國市場經濟體制不斷完善和法制化國家進程不斷加快而逐步建立、完善、規范和發展的歷程。

3月18日，國家質檢總局召開局長辦公會議，專題研究深化產品質量國家監督抽查制度改革的有關工作。會議決定以“五個突出”,即：突出消費品質量安全監管和電子商務產品質量監督，突出質量評價特別是發現質量問題的功能，突出系統聯動作用，突出質量社會共治，突出責任追溯和后處理等為關鍵，深化國家監督抽查制度改革，增強監督抽查制度的權威性和有效性。

而對于此次國家監督抽查制度改革設計的指導思想、工作目標、基本原則和主要工作措施，據國家質檢總局產品質量監督司司長梅建華向記者透露，總局仍在進一步地討論和研究，具體文件至少要等一段時間后才會公布。

難點一：針對消費品的監督抽查如何突出

50%以上。為切實加大消費品抽查力度，突出抽查涉及人體健康和人身財產安全的重要安全項目，國家質檢總局把全年抽查消費品的種類、企業和批次占國抽總量的比例進行了硬性規定，著實引人注目。

武漢大學質量院院長程虹告訴記者，政府的精力畢竟是有限的，應該有所為，有所不為，如歐盟就側重于高危險高安全的產品監管。我國政府也應該突出消費導向，要高度重視消費品，關注消費者，把監督重點調整到消費品監管上來，側重于消費品的抽查很有必要。之前，我國的抽查范圍過于廣泛。他建議，對檢測項目要突出安全、衛生等強制性標準要求。同時，加大對重點消費品的抽查頻次，實行跨年跟蹤監督抽查，但還要注意避免同一時間、同一地點的重復抽查。

隨著政府職能定位的進一步明確，在新一輪政府職能改革的背景下，產品質量監督抽查從范圍、內容，到制度設計都面臨變化與重構。程虹建議，國家監督抽查制度設計也應該帶有問題導向，對那些多次發現有問題，還有一些普遍性的問題，要加大抽查力度。

但這些問題如何才能發現？哪些消費品最容易出現問題？卻是消費者最有發言權。

知名質量專家李正權認為，廣大人民群眾是最具有發現質量問題能力的，產品畢竟是由顧客來使用的。產品質量究竟如何，最終還是由顧客通過使用來判定的。特別是直接關系民生的產品，消費者通過消費使用，對其質量特別是質量安全往往更有發言權。在消費使用的過程中，產品質量逐漸顯露出來，好與壞，優與劣，質量高與質量低，消費者往往最有感受。消費者的這種感受，應當成為質量技術監督部門確定產品質量監督抽查的重要“情報”和“線索”。此其一。其二，作為產品質量形成的參與者，企業的員工對產品質量可能存在的問題往往具有最直接的感受，甚至掌握著最直接的證據。摻雜、摻假、以假充真、以次充好、以不合格產品冒充合格產品以及不經檢驗合格就投入銷售等違法行為，企業的員工往往最知情。

產品質量監督抽查制度還應當形成動態的管理機制。李正權建議，產品質量監督抽查制度要改革監督抽查計劃。質量技術監督部門在制定計劃時要防止“閉門造車”，按部就班，一成不變。應當更多地從消費者角度來考慮抽查什么產品、抽查哪家企業的產品以及怎樣去抽查。對消費者有反映、有投訴的產品，對新聞媒體曝光的產品，應及時納入計劃，或作為應急處置進行抽查檢驗。建議每年的監督抽查計劃應當為臨時決定的抽查對象留足一定比例。加強與新聞媒體的合作，更多地通過明察暗訪方式進行抽查，更多地從市場中抽查。特別是對消費者或新聞媒體送上門來的產品，不應搪塞推委，更不能一律不予受理，可以制定相應的辦法來規范，將其納入監督抽查的范疇。

近年來，廣東省質量技術監督局在產品質量監督抽查上，提出“不合格品發現率”，用“發現率”取代過去關注的“合格率”，旨在提高監管的針對性。理念變了，操作的著力點也變了。經過不懈的努力，取得了積極的成效。

浙江省質監局省在去年的12月通過媒體發布了“你點我查”的征集消息，向社會公眾征集抽查的具體產品。征集信息可以通過微博、微信、電話、郵件等多種形式反饋。

“國家質檢總局每年都會發布《全國重點工業產品質量監督目錄》，浙江省在總局目錄和我省產品目錄基礎上，結合新聞媒體報道、社會意見、群眾關注，以及質量突發事件所反映的問題，確定監督抽查的產品?！闭憬≠|監局產品質量監督稽查處處長沈華清說，以往進行監督抽查的項目基本上都以“目錄”為基礎，而這一次的“你點我查”卻把權力交給了普通老百姓。

這樣做的目的，一是為了了解并滿足百姓對消費品的質量需求，把社會需求強烈、民意訴求高的產品納入到監督抽查的范圍之中，由老百姓“點菜”，質監部門按單“做菜”。二是“通過征集活動，讓產品質量監督抽查更貼近民生、符合實際，取得社會的支持和認可。”沈華清說。

最近，這份“菜單”終于出爐了，老百姓“點題”的113種產品將成為2014年浙江省質監局的產品質量監督抽查對象。

正在進行類似嘗試的還有陜西省質監局，該局已通過省內新聞媒體、省局政務網等公眾媒體和網站，以“今年查什么消費品，質監請你點”“你點我查”等為題，公開征集2014年監督抽查的消費品類中的具體產品。

難點二：電商產品怎樣監督抽查

近年來，我國的電子商務產業發展十分迅速，交易額度躍升明顯。數據顯示：我國電子商務產業發展迅猛。2012年電子商務交易規模達到7.85萬億元，同比增長30.83%，占GDP的13%以上。2013年中國電子商務交易額超過10萬億元，達到一個臨界點和引爆點。

然而，電子商務產品質量問題卻引起了全社會的普遍關注。三無產品、假冒偽劣產品、質量不合格產品充斥，網購消費者經常受到質量問題困擾，有的甚至遭遇投訴無門的尷尬。

據業內人士分析，作為一個新興業態，電子商務的市場潛力因質量監管不力而難以激發。進入電子商務領域的產品生產和銷售主體追溯困難，線上交易，線下交貨，監管機制如何植入，缺乏清晰的思路。此外，現行法規標準體系也不能適應客觀需要?，F行的法律、法規、標準、規范幾乎都是用于傳統線下產品質量監管和服務，電子商務產品質量的監管面臨“無法可依、無計可施、監管缺位、服務滯后”的困境。盡管目前電商平臺企業自律措施也日益加強，但不能掩蓋這個領域缺乏政府監管的尷尬。這在一定程度上使電商平臺成為問題產品的泛濫溫床。

國家質檢總局產品質量監督司副司長孫會川曾提到，根據政府部門去年開展的風險監測結果，電商渠道銷售的產品存在較大質量問題，不少品類的合格率不足50%，甚至有1/4網絡銷售的商品為“三無產品”。

因此，如何對電子商務產品建立監督抽查制度，成為了此次國家監督抽查制度改革的一大重點。因為傳統的線下抽樣方式運用于網上抽查還面臨諸多困難和問題，需要抓緊出臺適應電子商務特點的產品質量監督抽查辦法，確保網上抽查的合法、規范、有序。

產品質量監督抽查制度的高層設計者們顯然注意到新情況新問題。在質檢總局提供給媒體報道國家監督抽查制度改革的新聞通稿中，對電商產品的監督管理，用了這樣的表述：“關注商品銷售新業態，擴展抽查領域，加強電子商務產品質量監督抽查，組織在電子商務集中地區開展調研，研究典型經驗，拿出好的監管方式在全國推廣。”

記者把眼光投向了電子商務的重鎮——杭州市。

據悉，為規范電子商務的市場環境，去年杭州市質監局創新開展了“網上產品質量監管模式研究與示范”項目，后經國家質檢總局立項，授權杭州試點建設“國家網上產品質量監管協作平臺”。

據杭州市質監局局長邵新華介紹，整個項目分三年三期實施，主要圍繞網上產品質量監管抽查、應用“大數據”技術開展網上產品質量風險預警和探索電子商務企業第三方誠信評價機制等九大課題的研究與應用。

杭州市質監局在產品質量監測處置中心的基礎上，又建設了國家質檢總局電子商務產品質量風險監測中心，中心主要任務是接受質檢總局的委托，建立電子商務網上產品質量風險監測平臺，收集、分析、研究電子商務網上產品質量風險信息，提出產品質量風險監測建議；協助編制電子商務產品質量風險監測實施方案；對風險監測結果開展分析、研判，形成產品質量分析報告；研究提出加強電子商務產品質量監管的政策措施建議；承擔質檢總局委托的其他與電子商務產品質量風險監測、國家監督抽查等有關工作。質檢總局正準備利用此平臺開展電子商務產品質量提升行動，推動電子商務產業的健康發展。

經過一段時間的實踐，對電子商務產品采用“網上抽查、源頭追溯、屬地查處”的監管機制，已經得到質檢系統的認同。

2013年4月，桐鄉市質監局通過網上監測，發現一家網店銷售的蠶絲被價格明顯低于實際價值。質監部門懷疑這家網店可能存在制假違法行為，于是通過與當地公安機關合作，查詢到了這家網店的ID地址。

接下來的半個月時間里，執法人員在這個ID地址附近蹲點，通過跟蹤快遞公司取件等方式，查到了這家網店的生產加工場所。質監執法人員認為屬于生產銷售以假充真的產品，而且涉案貨值已經達到刑事追訴標準，移交給了公安機關。

截至目前，浙江省共查獲了涉及網絡銷售假冒偽劣產品案件20余件。其中杭州市質監局檢查了5家網購產品屬地生產企業，涉及服裝、瓜子仁、山核桃、藕粉四種產品，其中有3家企業生產的4個批次的產品不合格。寧波、溫州、臺州三地質監局實地檢查了6家網購產品屬地生產企業，涉及安全插座、轉換器、龍頭、奶瓶四種產品，其中3家企業生產的3個批次的產品經檢測不合格。

“如果制售假冒偽劣產品的場地在省內，就由屬地質監局直接查處。如果追蹤發現在省外，我們會聯系當地的質監部門去查處?！闭憬≠|量技術監督稽查總隊總隊長方華告訴記者。

另外，山東省青島市質監局也發布了《電子商務產品質量信息服務管理辦法》，該辦法建立了電商產品質量監督抽查制度，采用在線隨機選購的方式進行抽樣檢驗，避免了傳統入庫抽樣可能產生的采樣偏差。

難點三：監督抽查技術操作層面如何變化

當前，產品質量監督抽查制度在理念上、機制上、管理上還存在許多亟待改革的問題。

在這些薄弱環節和問題中，承擔著監督抽查任務的檢測機構與監管部門的關系，亟待重新構建，相關制度安排在理念和機制上，改革的任務也最為艱巨。

質檢總局曾組織對承擔國家監督抽查任務承檢機構開展了一次工作質量檢查，共檢查機構752家，采取省級質量技術監督局全面普查與總局重點抽查相結合的方式，統一檢查內容，實行百分制考核評價，組織專家現場逐項核對打分，對發現問題的項目相應扣分。經統計分析，被檢查機構檢查結果的平均分是93分。其中，100分只有5家，占總數1%；90—99分的有612家，占總數的74%；70—80分的有17家，占總數的2%。如此看來，檢測機構的能力不是大問題，如何激發他們的市場活力才是關鍵。

目前，檢驗檢測機構的轉企改制工作開始啟動。在新的形勢下，國家監督抽查制度改革設計會對承擔監督抽查的技術機構選擇作何變化讓人期待。

程虹認為，過去，我們的抽查主體和執法管理都是由政府負責，而承檢機構也是由政府管理的技術機構來承擔，既當裁判員又當運動員，這是需要改變的，就如法院自己不能做司法鑒定一樣。對抽查的技術性工作，完全可以對社會實行招標，誰的價格合理，誰的工作質量好，就可以贏得這個標的。政府購買服務的方式還可以緩解檢測面大，技術力量不足的問題。

目前，浙江省質監局已經開始對承擔監督抽查機構從以往的行政指定確定中退出，加強通過招投標的方式確定承檢機構；上海市質監局也開始探索采用競爭性選擇承檢機構的新模式，組織專家對檢驗機構承檢申請材料進行評審，好中選優，提高政府采購資金的使用效率，提升監督抽查的效能。

產品質量監督檢查是政府提供的公共物品。對質量安全進行有效的監管，為公民創造一個質量安全的環境，政府的基本職責。令程虹擔憂的是，在實際工作中，監督抽查的職能成為很多地方謀利的工具，目前監督抽查所需的一部分費用向企業收取，使政府部門與所監管企業的關聯性非常高。公共權力行使的成本，大部分要由監管對象支付。這樣一來，產品質量監督檢查就會變異為利用政府的行政權力向企業強行收取費用的行為。而檢查對象通過向監管部門尋租，可以獲得對自身有利的收益。監管部門的被俘獲，不僅損傷了政府的公信力，而且嚴重損害消費者權益，忽視、背離和損害了社會公共利益，也就背離了產品質量監督抽查制度的初衷。

因此，程虹建議，為保證監督檢查的公正性、獨立性，政府應該對產品質量監督檢查所需要的實驗室、檢測設備以及人員等要素，投入足額的資金保障，使其不需要與檢查企業發生利益關系，從而保證其公共權力的正當行使。

據記者了解，在監督抽查抽樣方面，浙江省質監局已經開始從單一的抽樣思維模式中退出，加強向生產抽樣、市場買樣并舉的方式轉變。

另外，國家監督抽查的質量檢驗判定依據是被抽查產品的國家標準、行業標準、地方標準和國家有關規定，以及企業明示的企業標準或者質量承諾。李正權說，這種情況就會出現產品即使被抽查到了，由于產品質量的復雜性，相關標準的滯后性，不少質量特性或影響質量特性的質量檢測項目也可能不能檢測或不去檢測的現象。以三鹿奶粉事件為例：安徽大頭嬰幼兒事件發生后，才將蛋白質含量作為奶粉質量檢測的必檢項目。由于要檢測蛋白質含量了，不法分子便在牛奶中加入號稱“蛋白精”的三聚氰胺來提高蛋白質含量，而三聚氰胺卻沒有及時納入質量檢測的范圍中來。

李正權認為，政府應該加強對質量安全風險的研究，及時更新所抽查產品中的安全與健康指標，與國際相關數據比對、與風險監測結果相統一。這樣，才能真正把產品質量監督抽查制度打造成一把市場監管的“利器”，確保消費品安全。

相關鏈接

國家監督抽查制度歷次改革歷程

>>20世紀80年代中期，國家監督抽查制度誕生。

>>1989年，實施全國統一監督檢查。

>>1994年，第一次進行專項監督抽查（農資）。

>>1999年，開始編制“國家監督抽查產品目錄”。

>>2000年，根據產品質量國家監督抽查結果開展區域質量問題整頓。

>>2002年，創新提出新時期完善國家監督抽查制度的新思路，即在國家監督抽查工作中強化“六性”（有效性、權威性、針對性、可比性、社會性、統一性）。并首次實施產品強制收回措施。

>>2004年，建立全國質量監督抽查工作上下聯動、左右互通、層級管理的有效監督機制。

>>2005年，在全國范圍內使用產品質量監督抽查統一文書。

>>2014年，圍繞“五個突出”增強監督抽查制度的權威性和有效性。