質監行政處罰審查與決定程序應符合上位法規定——對辦理質監行政處罰案件審查與決定程序有關法律制度問題的探討

■文/李 東

程序正當是行政執法機關依法行政的基本要求，行政執法機關辦理行政處罰案件必須遵循程序合法原則。質監部門作為重要的行政執法部門，查辦行政處罰案件是基層質監部門的一項經常性的行政執法活動。筆者結合多年來從事質監法制工作實踐，就辦理質監行政處罰案件審查與決定程序有關法律制度問題，提出一些思考和建議。

法律的有關規定

行政處罰程序是行政處罰的一個重要內容。廣義而言，行政處罰程序包括立案、調查、審查、告知、聽證、決定和執行等程序。我國《行政處罰法》對實施行政處罰的審查與決定程序規定，除了適用簡易程序由執法人員當場作出行政處罰決定外，對于適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，該法第三十八條明確規定了兩種審查與決定程序，即一般行政處罰案件實行由行政機關負責人單獨決定制和重大行政處罰案件實行由行政機關負責人集體討論決定制。

對于行政機關負責人集體討論決定程序，按照全國人大常委會法制工作委員會編著的《中華人民共和國行政處罰法釋義》解釋為“這里所說的集體討論，作出決定，并非就如何處罰予以表決，行政機關首長可以對各種不同意見作出決定，因而它與行政首長負責制是一致的”。就是說，行政機關負責人集體討論決定不應理解為是集體決定，并不實行少數服從多數的會議表決制，其運作過程中的集體討論是一個民主集中制的過程。按照我國憲法確定的行政機關實行行政首長負責制的制度，最終是由行政首長作出決定。尤其是行政處罰決定是屬于具體行政行為，其性質不同于抽象行政行為，更應當體現實行行政首長個人負責制的特點。

案審委集體審理制度

根據《質量技術監督行政處罰程序規定》，質監部門辦理的除了當場處罰案件以外的立案查處的行政處罰案件，均實行由行政處罰案件審理委員會集體審理制。這一制度源于1990年7月16日發布，同年9月1日起施行的《技術監督行政案件辦理程序規定》。1996年10月1日《中華人民共和國行政處罰法》施行后，該部門規章的此項規定并未作相應修改，并且《質量技術監督行政處罰程序規定》也沿用了這一制度。質監系統在辦理行政處罰案件程序中，規定實行該項法律制度是否存在某些問題，值得研究和探討。

（一）該項法律制度與上位法規定不相協調，存在部門規章規定與法律規定似有相抵觸之嫌。按照《質量技術監督行政處罰案件審理規定》規定的質監部門案審委組成人員和審理案件的范圍，與《行政處罰法》第三十八條規定并不是相一致的。一是《行政處罰法》規定的行政機關負責人應當屬于是《公務員法》所指的機關領導成員，即一般是行政機關或者法律法規授權組織的領導班子成員，不包括其他人員。而案審委委員在內涵和外延上與領導班子成員可能會是不相同的，即有可能不是“一套人馬”。甚至會出現行政機關中的個別領導成員不是案審委委員，造成對國家法律賦予的專項職權被剝奪的情況。二是《行政處罰法》規定是“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”。即一般是對屬于聽證范圍的重大、復雜行政處罰案件實行由行政機關負責人集體討論決定制。而質監部門案審委審理案件的范圍是全部立案查處的行政處罰案件。顯然，兩者討論審理的案件范圍是不相同的。

（二）實行由案審委對于立案查處的全部案件進行集體審理，降低了行政效率。行政處罰的實施要求是一個迅速的行政執法過程，違法行為應當盡快予以追究，以保障社會秩序的穩定和有序。因此，行政處罰程序必須具有促進行政效率的功能。當然，行政程序應當體現提高行政效率和保護當事人權利的雙重作用，遵循公平與效率兼顧的原則。但行政執法行為不同于國家權力機關即人大及其常委會的工作，也不同于法院、檢察院等司法機關的工作。行政執法在保證公平的前提下，更側重于追求效率。

質監執法實踐中，對于只要是立案的案件，哪怕是擬決定沒收違法所得60元、沒收3瓶劣質罐頭等等，都要經過案審委開會審理。客觀上，勢必既增加了行政成本，又降低了行政效能。雖然《質量技術監督行政處罰案件審理規定》也規定，對于某些一般案件可由3名以上委員進行集體審理。但會議制本身，在某些情況下，是與提高行政效率相悖的。筆者認為，《行政處罰法》的有關規定，實際上已經科學地體現了公平與效率兼顧的原則。

（三）不加區別地對全部立案查處案件進行審理，導致案件審理工作質量不高，尤其是影響了對大案要案的審理質量。一直以來，市、縣級質監部門在日常執法工作中，承擔著查辦行政處罰案件的繁重任務。有的縣級質監部門人員編制只有十二、三個人，每年要辦理立案查處的行政處罰案件約近300件左右。按照對立案查處案件實行“件件集體審理”的原則，幾乎每個工作日案審委都要開會審理案件。這樣，就使得因“小案”審理的過于繁多，而對“大案”又不能集中精力認真進行審理，導致影響了保證大案要案的審理質量。

質監部門法制機構通過執法案卷評查發現，相當一部分市、縣級質監部門，疲于應付案審，并沒有真正發揮案審會應有的作用。實際上，案件審理已經流于形式。不少基層質監部門反映，這一程序性制度存在弊端，難以真正貫徹執行。該項制度的設計實行，可能是更側重于考慮吸納集體的智慧和對個人運用權力的制衡。但在質監行政執法實踐中，并沒有達到其理想效果，甚至還與當初制度設計者的初衷大相徑庭。

（四）案件審理前期程序中，沒有明確法制機構的職能作用。《質量技術監督行政處罰案件審理規定》規定，“案審委辦公室應當按照查審分離的原則設置。”而沒有明確案審辦設在法制機構。就是說，案審辦可以設在法制機構，也可以不設在法制機構。根據法制機構的職責性質，《國務院關于加強法治政府建設的意見》再次重申，法制機構要“努力當好政府或者部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問”。因此，如果明確由法制機構承擔案審辦工作職責，可能更為合適。這也與某些省級政府規定的，在行政機關負責人集體討論前，實行由法制機構審核制相協調一致。

通過分析，可以看出，質監部門實行的由案審委對全部立案案件進行集體審理制度，該項制度存在著與法律規定相抵觸和降低行政效率兩大“硬傷”。

實行法制機構審核制

筆者原來所在的某市質監局，在《質量技術監督行政處罰程序規定》公布施行之前的幾年時間里，根據《行政處罰法》的有關規定，并借鑒其他行政執法部門的經驗，立案查處的行政處罰案件辦理程序，曾一度實行了行政機關領導決定前，由法制機構審核制度（法律審核制）。據了解，目前建設、工商、煙草專賣、商務、公安、林業、新聞出版等行政執法部門辦理行政處罰案件，均實行法制機構審核制度。這些行政執法部門并沒有因為未實行對全部行政處罰案件進行集體審理的制度，而不能保證執法辦案質量，并且質檢系統的出入境檢驗檢疫部門也是基本上實行了該項法律制度。而只有少數幾個行政執法部門，是實行與質監部門完全相同的對全部立案查處的行政處罰案件都須經案審委集體審理的制度。

行政處罰案件辦理程序中，實行法制機構審核制度，是在遵循《行政處罰法》規定的立案查處的案件由行政機關負責人單獨審查決定制和行政機關負責人集體討論決定制兩種決定程序的基礎上，完善了作出決定程序環節前的審查（法律審核）機制，是行政處罰程序制度的有益嘗試和探索創新。執法實踐證明，實行這一制度，一是大部分一般的行政處罰案件，無需開會審理，經法制機構審核后，直接由行政機關領導審查作出決定即可，使行政機關的領導能有更多的精力審理大案要案。既減少了行政成本，又提高了行政效能。二是發揮了法制機構的職能作用，體現了行政執法機關內部的監督制約機制；明確了法制機構和行政機關領導的各自職責，有利于嚴格落實行政執法責任制。三是由專門的非辦案機構進行認真審核，嚴格把關，避免了“件件開會”審理前可能出現的初審敷衍，從而能有效地保證辦案質量。這項制度很好地解決了公平與效率的關系，即科學可行，又合法、合理。

幾年前，筆者代理某市質監局應訴的3起當事人對其作出的行政處罰決定不服提起行政訴訟案件，在行政處罰程序中，均是經該局的法制機構審核后，直接由局領導審查作出決定，而未實行經案審委進行集體審理提出處理意見后，再由局領導作出決定。上述案件經法院的一審、二審，均認定被訴具體行政行為即行政機關作出的行政處罰決定符合合法性與合理性要求，判決質監部門勝訴。從而這一行政處罰程序的運用，獲得了司法機關的支持。但認真思考，如果當事人不是向法院起訴，而是首先向上一級質監部門申請行政復議，上一級質監部門很可能會因為被申請人作出的行政處罰決定，沒有經案審會審理，認定違反法定程序，而撤銷該具體行政行為。這種規章與法律規定程序的不一致性，可能會導致對同一具體行政行為行政復議機關審理與司法機關審理結果不同的尷尬局面。

實行有關法律制度的建議

筆者認為，目前，質監部門辦理行政處罰案件在審查與決定程序中，實行的全部立案查處案件均須由案審委進行集體審理的法律制度以及這一制度規定的內涵，由于在理論和執法實踐中，都存在著諸多問題，建議有必要進行修改，以完善質監行政處罰程序有關法律制度。

（一）嚴格依照《行政處罰法》的有關規定執行，實行一般行政處罰案件由行政機關負責人單獨審查決定制和重大行政處罰案件由行政機關負責人集體討論決定制。將現行的查辦立案案件實行一種作出決定的程序形式，改為實行兩種作出決定的程序形式。對質監部門有關規章進行相應修改，明確細化規定兩種決定程序不同情況適用的情形，以主要解決提高行政執法效能問題。

（二）取消案審委制度，或者如果保留現行案審委制度，則應當將質監部門案審委組成人員明確規定為是行政機關負責人。修改質監部門有關規章，使部門規章的規定保持與《行政處罰法》相關規定的一致性。

（三）實行行政機關領導決定前，由法制機構審核制。實行法制機構審核制，修改質監部門規章的有關規定，明確其法律依據。如實行案審委制度，則明確規定將案審辦設置在法制機構。以強化法制機構的執法監督職能，保證行政處罰案件的審核質量，確保質監部門辦理行政處罰案件的合法、合理、公正、高效。

（四）明確規定，經行政機關負責人集體討論決定的行政處罰案件，實行由行政機關首長作出決定制。在質監部門有關規章中明確規定，對于經行政機關負責人集體討論決定的案件，根據行政機關實行行政首長負責制的原則，不實行少數服從多數的表決制，而是實行由行政首長根據集體討論的情況最終作出決定，并承擔相應的責任。

綜上所述，筆者認為，只有符合客觀實際，科學、合理、可行的質監執法公正程序制度，才能在執法實踐中真正貫徹實施，并保證執法公平。