陽光執法是建立信任的有效途徑——運用法治思維和法治方式提升質監行政執法公信力問題研究

■文/沈 江

十八大報告中首次提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。“法治思維”和“法治方式”在十八大報告中“高調亮相”后，立即引起了全國人民及社會各界學者的強烈共鳴和極大反響。這不能不說是一個重大的轉變。無容置疑，“法治思維”和“法治方式”是黨中央基于對中國當前法治建設特定階段的特定要求提出的，具有鮮明的時代性和針對性，對于進一步推進依法治國和依法行政具有十分深遠的影響。法治思維和法治方式分別從思想和工作兩個方面為實現依法治國指明了方向。通俗地講，法治思維強調思想轉變，著力地突出黨對法治的理念態度；法治方式強調行為準則，著力在執行層面提出了要求。應該說，運用“法治思維”和“法治方式”開展日常工作是一般公職人員特別是行政執法單位公務員及一線執法人員所應具備的基本素質和重要素質。當下，質監部門也高度重視法治化建設，積極貫徹落實黨的十八大精神，加強普法工作特別是強化法治思維和法治理念，不斷地促進法治思維向法治實踐方向轉化。筆者認為，在質監部門中運用法治思維和法治方式開展各項行政執法工作至關重要，特別是對于推進行政執法公信力有著十分重要的積極意義。

行政執法公信力內涵

通常而言，公信力的主要內涵體現在兩個方面：即“公”和“信”。公是指社會公眾，也就是指普通公民、人民群眾或老百姓；信則是指因信任、信賴而產生的認同和服從的心理感受，屬于主體的一種心理認知現象，就是相信、信任、信賴、信奉等。目前，主流的觀點認為公信力是指在社會公共生活中，公共權力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力。公信力屬于政治倫理范疇，其核心就在于信任、信賴。

政府公信力是政府機關的影響力與號召力，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度以及法治建設程度。同時，它也反映了老百姓對政府機關的評價以及對政府工作的滿意度、信任度和贊譽度。實際上，政府公信力主要反映了老百姓對政府機關依法履行其職責情況的評價。基于這一點，政府公信力是維護國家穩定安全和整個社會秩序的重要力量之一。質監部門是重要的行政執法部門，其行政執法活動的公信力對于提升我國政府公信力也具有十分重要的意義。所謂質監行政執法公信力，是指社會公眾對政府質量主管部門公職人員在質監法律、法規和規章等賦予的權限下從事行政執法活動及其權威性結果具有信任、信賴和心理認同感，并由此自覺地服從并認可質監行政執法活動及其權威性結果的一種狀態和社會現象。由此可見，質監行政執法公信力是質監部門的公職人員依法行使職權中產生的公信力，是政府公信力的一種。

當前，普通公民的產品質量維權意識日益增強，對質監行政執法的公平、公正、公開的要求也越來越高。近年來，質監行政機關公務員和一線執法人員在從事行政執法工作，特別是在辦案程序、調查取證、案件審理等方面的要求越來越嚴格，但是人大政協、外界公眾、網絡媒體等對質監行政執法活動的監督也越來越深入，切實提高質監行政執法公信力也顯得尤其重要和緊迫。

產品質量安全重于泰山。質監部門作為主管產品質量的行政執法部門，其公職人員所作出的行政執法活動，事關產品質量安全、事關百姓民生、事關人身健康和財產安全，涉及到普通公民購買產（商）品的日常生活。質監部門及其公職人員的任何一次行政執法活動一旦出現問題、紕漏或不規范的現象，都會直接或間接地影響到質監部門的行政執法公信力。如果出現較大的負面事件且處置不好的話，可能會影響到一個政府甚至是一個國家的公信力。由此，加強質監行政執法科學化、規范化和法治化建設，提高質監部門行政執法水平和能力，是提升質監行政執法公信力題中的應有之義。

影響執法公信力的主要因素

如果捫心自問，目前全國質監行政執法公信力到底如何？恐怕質監部門多多少少會有些底氣不足。近年來，質量安全事故頻發，三鹿奶粉事件、問題饅頭事件、問題校服事件……，這些產品質量和食品安全突發性事件不斷把質監部門推向輿論的風口浪尖上。同時，也讓更多的普通老百姓從中認識了三聚氰胺、黃曲霉毒素、禁用偶氮染料以及食品添加劑等許多鮮為人知的化學名詞和專有術語。在新聞資訊高度發達、人人都是麥克風的當下，任何一件涉及到老百姓切身利益、尤其是威脅到人體健康和生命安全的突發事件完全有可能在一夜之間通過網絡、微信等公共媒體和自媒體多種渠道呈幾何倍數的迅速蔓延和擴散，或許還會帶有某些嚴重的偏見，最終使得質監行政執法公信力明顯下降，政府形象受到一定的損害。誠然，影響質監行政執法公信力的因素有很多，諸如信息公開機制不十分健全完善、利益訴訟表達渠道的缺乏以及一些職業申訴打假人的“惡意挑釁”、網絡大V炒作等等，固然是其中的重要因素，但是更為根本、更為直接的原因在于，目前質監部門依法行政的水平和能力不高、執法存在不規范現象、工作責任心不強、執法信息不對稱等。從更深層次的原因探究，影響質監行政執法公信力的主要因素或者說一個最為突出的問題就是質監部門及其公職人員運用法治思維和法治方式依法開展行政執法工作的能力有所欠缺。具體表現在以下三個方面：

一是部分從事質監行政執法工作的人員法治理念淡薄，甚至是無視法律。比如，近年來全國和地方各級質監部門由于未依法履職被問責的事情時有發生，也有一些人以身試法，觸犯了刑律，被追究了刑事責任。在一些重大質量安全事故中不作為，嚴重損害了質監部門在老百姓心中的社會形象，具有強大的殺傷力，也在一定程度上影響了質監行政執法公信力。

二是消費品質量安全形勢依然嚴峻。正如前面所述的一些公共質量安全事件，幾乎每年都會有發生，而且有的是跨省市發生甚至波及全國。大家印象最為深刻的就是2008年的三鹿奶粉事件。毫無疑問，這起嚴重事件，不僅拷問了企業誠信和社會良知，而且還嚴重影響了政府公信力。毒奶粉事件在國內形成了一股“行政問責與司法問責風暴”。說到底，質監部門及其相關工作人員被問責的最主要原因就是監管不力、不嚴、不到位，依法行政的法治思維和法治方式能力明顯不足。

三是質監行政執法信息不公開、不全面、不及時。作為政務信息，質監行政執法信息必須要依法公開，保障老百姓的知情權。但問題是，迄今為止，全國各級質監部門還沒有真正將查處的全部行政執法違法案件公諸于眾。同時，對于媒體曝光的產品質量安全突發性事件以及重大案件線索等，一些質監部門不敢或者不敢完全將違法的事實和查處結果公開。對于在日常執法檢查中查獲的案件，即使在官方網站上曝光了，不少質監部門很少披露查獲單位或個人的基本信息，僅僅以某某公司、某某企業、某某人來代替，達不到信息公開、透明的效果。

提升執法公信力的對策建議

一是樹立法治理念，嚴格依法行政，夯實提升質監行政執法公信力。法律乃天下之公器，法律面前人人平等。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。質監部門所有行政執法人員所從事的一切行政執法活動都應該在憲法、法律、法規等框架下進行，并行使法定職權。而依法行政則是執法公信力的基礎和前提。離開了依法行政，執法公信力就無從談起。質監部門依法行政的最終目的就是為了保障老百姓和相關企業的合法權益不受侵犯。質監部門公職人員尤其是具有行政執法權的一線執法人員要牢固樹立法治理念，切實提升運用法治思維和法治方式來解決實際問題的能力。質監行政執法人員只有具備了法治思維和法治方式的理念，并嚴格依據法律、法規等要求開展行政執法工作，才能提升行政執法的公信力。

二是狠抓質監行政執法隊伍建設，以嚴格的執法管理促進執法公信力的提升。一個部門執法水平的高低，人民群眾看得最清楚。人民群眾正是通過對一件件具體的行政執法活動的觀察，來了解政府部門廉潔公正的情況。同理，人民群眾切身感受到的公正與不公正，最能客觀地反映我們質監部門的真實執法水平。比如針對食品安全突發性事件，時任上海市市長的韓正曾經明確地提出“五個最嚴”，即最嚴的準入、最嚴的監管、最嚴的執法、最嚴的處罰和最嚴的問責。但最終落實好不好，要靠社會監督、輿論監督，由人民群眾來最終評判。這也正充分體現了運用法治思維和法治方式來嚴格執法管理并達到提升政府公信力的目的。通過加強對公職人員的普法教育和法制培訓，健全完善科學規范的執法管理體系和嚴格的執法程序，真正確保執法剛正不阿，促進執法公信力的有效提升。

三是增強質監行政執法工作透明度，消除老百姓對執法的不信任、不信賴。陽光是最好的防腐劑，也是建立信任最有效的途徑之一。只有保障了老百姓的知情權、表達權、參與權等涉及百姓自身的基本權益，就能夠及時有效地消除社會的一時誤解，最大限度地減少產品質量安全突發性事件的發生或者將已發生的突發性事件影響降低到最大限度。質監行政執法工作量大面廣，面對的行政相對人和老百姓也較多，加大政務信息尤其是行政執法信息公開的力度，讓人們知道質監部門行政執法工作的依據、程序和結果，從而提升執法公信力。質監部門可以根據法律、法規的規定，在官方網站上公開行政執法違法案件查處的基本情況（如案由、違法事實、處罰結果等）以及必要的執法信息等，供社會公眾查詢。針對媒體曝光的公共質量事件，質監部門應當第一時間組織執法人員或技術專家進行應急處置，并盡快公布執法檢查或抽查結果，彰顯質監部門的權威性和科學性。質監部門執法人員在執法過程中應當加強與行政相對人的互動，確保其依法享有的法律知情權、表達權、陳述權、申請回避權、申辯權、復議權、起訴權、聽證權等相關權益，自覺地接受行政相對人的依法監督，使行政執法的每一個環節都在陽光下運行，在行政相對人的監督下運行。針對重大疑難案件組織“開門”辦案或“開門”案審，定期或不定期地邀請人大代表、政協委員以及各相關職能部門、行風監督員、群眾代表等親身體驗執法過程，參與案件辦理或案件審理，全程監督執法行為，使具體執法行為做到“過程有監督，事后可復查”，從而保證執法透明，讓執法行為沐浴在陽光下。通過推進政務信息和行政執法信息公開，把質監行政執法工作完全置于社會、輿論和老百姓的監督之下，增強了質監行政執法工作的公開透明度，最大限度地避免或減少了群體性公共質量事件或嚴重產品質量問題的出現，依法消除老百姓對行政執法工作的不理解和不信任。

四是突破制約法治的深層次障礙和阻力，努力塑造質監部門依法行政、公信力強的良好形象。筆者認為，制約質監部門實現法治質監、提升公信力的深層次障礙和阻力，不僅僅是法治理念的缺失、公權力的濫用、信息的不對稱，而且更為重要的還有來自傳統社會交往、人際關系準則的排斥和扭曲以及“潛規則”。不言而喻，現實社會人際關系最為復雜，“人情債”最不清楚，也最難還清。在質監系統中，這種人際關系也客觀存在著，這是不容回避的現實。一些人認為，“水至清則無魚”，“官場太清也不好”，允許人脈關系存在、允許“人情債”存在。誠然，官員也是老百姓，也是活生生的人。但是，公與私必須要分清楚，質監部門公職人員在行使職權、履行法定職責時，絕不能因為朋友關系、親戚關系、上下級關系、圈子關系等影響執法公正，從而影響執法公信力。筆者認為，如果要想在當下社會環境和公共生活領域中，質監部門真正突破各種“差序格局”和“潛規則”的羈絆并在復雜的人情世故中“獨善其身“，建立起體現社會公平正義的法治格局、制度格局、規則格局，必須要學會運用法治思維和法治方式來解決工作中存在的實際問題，特別是老百姓關注的現實問題以及相關利益訴求，這對于提升執法公信力有著極其重要的意義和積極的作用。