日本發展可持續旅游的政策措施及其啟示

金春梅，凌 強

(1.大連大學 日本語言文化學院，遼寧 大連 116622；2.東北財經大學 旅游與酒店管理學院，遼寧 大連 116025)

一、可持續旅游的定義與目標體系

（一）可持續旅游的定義

可持續旅游是上世紀90年代初才形成的全新思想理念，迄今為止還沒有一個被世界普遍接受的定義。這是因為，從不同的學科角度，如從經濟學角度、社會學角度、生態學角度，可以定義出多種可持續旅游的定義。僅就旅游學科而言，絕大多數的研究者比較傾向世界旅游組織顧問愛德華·英斯基普的定義。愛德華·英斯基普認為：可持續旅游就是要“保護旅游業賴以發展的自然資源、文化資源、其他資源，使其為當今社會謀利的同時也能為將來所用”[1]。可持續旅游的內涵主要包括以下內容：旅游業發展需要進行規劃和管理，這樣才不至于在旅游區造成嚴重的環境問題或社會文化問題；在必要時應保持和提高旅游區總體的環境質量；應將旅游者的旅游滿意程度保持在較高水平，這樣旅游景點才能保持對旅游者的吸引力和經濟效益；旅游業帶來的效益會廣泛滲透到社會當中，尤其是對旅游區的當地居民大有裨益；旅游業發展規劃應與地區總體發展計劃和地區規劃相吻合。

（二）可持續旅游的目標體系

1990年在加拿大溫哥華舉行的全球可持續發展大會上，來自各國的與會人員可持續旅游的目標體系達成如下共識：“可持續旅游的目標體系主要包括以下內容：增進人們對旅游產生的經濟效應和環境效應的理解；在發展中維護公平；提高旅游區當地居民的生活質量；為旅游者提供高質量的旅游體驗。”由此可見，可持續旅游的目標是一個多層次、多元化的體系，其核心是實現滿足旅游者需求和滿足旅游區當地居民需求的統一，保證當代人在從事旅游活動時不損害后代人的利益，確保后代人的旅游需求也能得到滿足。

二、日本發展可持續旅游的政策措施

2003年，日本政府提出觀光立國戰略，決定以發展國際旅游為契機，搞活日本地方經濟，提高日本國際形象，提振日本國民的自信心[2]。由于傳統的旅游活動屬于大量生產、大量消費的旅游方式，過度旅游開發所導致的負面效應已經充分顯示出其危害性。因此，日本政府在制定《觀光立國推進基本計劃》時，特別強調開展新型旅游活動尤其是可持續旅游活動來推進觀光立國的發展。近年來，日本政府以可持續旅游發展理論為指導，通過開展生態旅游、產業旅游和綠色旅游等途徑，采取旅游立法、成立專門領導機構、制定科學發展規劃、培養專業導游人才、建設旅游示范區以及提高國民環保意識等具體措施推進可持續旅游的發展。

（一）制定可持續旅游相關法規

日本在發展可持續旅游時，首先構建了比較完備的旅游法律體系。2007年頒布實施的《觀光立國推進基本法》第23條規定：為拓展新型旅游活動領域，政府要采取措施，促進普及自然體驗活動、與農林漁業相關的旅游活動和增進身心健康的旅游活動，在日本推進可持續旅游活動的發展[3]。根據《觀光立國推進基本法》的要求，2008年4月，日本制定并實施了《生態旅游推進法》，明確了“基于生態旅游在自然環境保護、能充分發揮地方創意振興旅游業以及普及環境保護意識等方面具有重要意義，政府有必要制定相關法律以明確生態旅游的基本理念、基本方針以及其他推進生態旅游發展的必要政策措施”。此外，在推進發展綠色旅游和產業旅游方面，農林水產省在1992年以省令的形式公布了綠色旅游的內涵，國土交通省也在2006年專門下發通知要求地方政府要采取切實有效的措施推進產業旅游的發展。這些法律法規為日本政府發展可持續旅游奠定了堅實的基礎。

（二）成立專門領導機構

依據《生態旅游推進法》的要求，日本政府決定以環境省為核心，聯絡國土交通省、文部科學省、農林水產省共同成立了“生態旅游推進聯絡會議”，專門負責發展日本生態旅游相關事宜。為發展產業旅游，國土交通省也專門成立“產業旅游推進會議”負責具體相關工作。由于中央政府重視，一些產業旅游資源比較豐富的地方自治體，也成立了主管產業旅游的行政課室等行政管理機構，專門負責發展當地的產業旅游[4]。為推進發展綠色旅游，2009年10月，農林水產省和觀光廳緊密合作成立了“綠色旅游推進聯絡會議”，會員主要有旅游企業團體、經營綠色旅游的社會團體、NPO法人等組成，主要負責研究綠色旅游推進計劃、組織綠色旅游活動以及綠色旅游認證等問題。由此可見，成立專門行政管理機構對推進可持續旅游的健康發展具有不可替代的重要作用。

（三）制定科學發展計劃

盡管日本政府并沒有制定綜合的《日本可持續旅游發展規劃》，但是，對生態旅游、產業旅游和綠色旅游等可持續旅游活動都制定了相應的發展計劃或行動指針。例如，按照“生態旅游推進聯絡會議”的要求，環境省大臣廣邀產學官各界人士，經過科學論證，制定出《生態旅游發展計劃》，決定首先在國立公園里開展生態旅游示范活動。為發展綠色旅游，農林水產省多次制定了綠色旅游相關發展計劃，如2002年制定的《城市和農山漁村的共生、對流推進大綱》當中就有“新的綠色旅游示范地區的提案”、“農山漁村各種資源（農地、森林、海岸、田園環境、歷史、傳統、文化、人才等）的有效利用”等綠色旅游相關規劃，2007年制定的《關于強化2007年城市和農山漁村的共生、對流關聯對策》則又進一步提出了“促進對農山漁村生活的體驗以及促進多樣化主體參與”的建議。盡管日本政府沒有就產業旅游制定發展計劃，但是國土交通省也在2006年曾經制定并公開下發了《產業設施參觀手冊》，其中詳細統計了日本全國范圍內的工廠、研究設施、情報設施、科學博物館等生產場所和文化設施開展產業旅游的狀況[5]，并對未來發展趨勢也進行了預測。

（四）建立旅游示范區

截至目前為止，日本政府以世界遺產項目為基礎，在全國范圍內建立了13個生態旅游示范區。生態旅游示范區的行政主管部門對生態資源開發、每日最大客流量以及緊急情況下對生態環境的保護措施等內容進行詳細的規定。眾所周知，世界遺產項目一般都是世界范圍內屈指可數的奇特自然風光或者是具有獨特文化內涵的地方。因此，以世界遺產作為舞臺開展各種可持續旅游活動，有利于提高可持續旅游活動的知名度，增加可持續旅游活動對游客的吸引力。此外，國土交通省也審核批準了地方自治體規劃建設了16個國家級國際旅游度假區，每個國際旅游度假區都提出了個性鮮明的國際旅游主題口號進行宣傳促銷吸引外國游客到訪觀光旅游。國際旅游度假區的行政主管部門與旅游企業充分合作，在這些國際旅游度假區內嘗試開展多種多樣的可持續旅游活動（如潛水觀魚、生態考察、農園體驗等），外國游客踴躍參與這些可持續旅游活動，由此也提高了日本作為國際旅游目的地的知名度。

（五）大力培養專業導游員

從事旅游服務業的人員當中，導游人員的素質直接影響游客的旅游體驗質量。首先，生態旅游對導游員要求十分嚴格，不僅要求導游員具備普通大眾旅游導游員的基本素質和技能，還要求導游員具備豐富的生態學基礎知識，同時也要具有強烈的環保意識，愿意在各種場合熱心宣傳環境保護知識。其次，綠色旅游對導游員的要求也有特殊之處。綠色旅游要求導游員要具備豐富的農業方面的知識，包括農作物的栽培、培養以及收獲等相關知識。另外，產業旅游則需要具備熟悉地方產業技術、知曉城市發展歷史和特殊意義、對科學專業知識能進行通俗有趣講解的導游解說員。為推進可持續旅游的發展，增加可持續旅游的吸引力，目前日本政府主要委托行業協會，對工廠的退休職工、農場經營者以及自愿者進行導游基本技能培訓之后允許他們從事導游講解工作。這些在工廠、農場長期工作過的老員工，對自己的工作環境非常熟悉并抱有深厚的感情，大都能把產業資源的諸多魅力說得娓娓動聽，對參觀者很有感染力，由此提高了游客的旅游體驗質量。同時，日本政府還委托第三方，對導游員定期開展各種知識（如生態學、地理學、林學、農學和建筑學等知識）培訓。由于導游員的專業知識素質水平提高了，能夠把非常枯燥的、專業性很強的知識講解得趣味十足，因此，越來越多的游客愿意參加可持續旅游活動。

（六）開展宣傳普及推廣工作

日本政府旅游行政管理部門按照可持續旅游發展規劃，積極與旅游行業協會緊密合作，開展多種多樣的可持續旅游宣傳普及活動。例如，日本生態旅游協會與環境省合作，截止目前已經成功舉辦了七屆“日本生態旅游大獎”的認證評選活動。為了推進產業文化旅游的發展，日本文化廳在全國旅行社、旅游協會等旅游相關團體的范圍內廣泛開展“訪問日本文化與歷史之旅”征集活動。最終有10項旅游活動獲獎，其中唯一的金獎旅游線路就是以日本古代漆器制造工藝流程為賣點而開發出來的產業旅游活動（參見表①資料來源：日本文化廳網站http://www.bunka.go.jp/）。以上評獎工作不僅極大地調動了日本旅游企業的積極性，而且鼓舞了日本國民參與可持續旅游的熱情，對可持續旅游理念的普及推廣發揮了重要作用。

（七）充分發揮科學技術的作用

科學技術在可旅游持續領域的應用主要體現在直接保護和間接保護兩個方面。其中，直接保護的主要對象是游客。日本政府和旅游企業通過與大學、科研機構等相關研發機構緊密合作，研究開發出游客定位保護系統，嘗試將GPS定位系統應用在可持續旅游活動當中，不僅可以監控游客是否違規進入生態保護區域，還可以保護游客安全防止其在廣袤的生態環境中走失。間接保護則是通過對游客的旅游活動進行科學引導來達到對寶貴旅游資源的保護目的。由于科學規劃的旅游活動能夠有效的控制游客的旅游路徑、單位面積游客流量等因素，因此也就間接地減少了對珍貴旅游資源的人為破壞。此外，間接保護還體現在“虛擬旅游”領域里。日本旅游行業協會與東京大學緊密合作，使用“三維立體影像掃描”技術，對某些彌足珍貴但又十分脆弱的旅游資源進行影像掃描拍攝工作，游客只需通過相應的設施設備就可身臨其境般欣賞逼真畫面而不需再親臨現場觀景，由此保護珍貴的旅游資源免遭破壞。

三、對中國發展可持續旅游的啟示

（一）制定可持續旅游相關法規

縱觀日本發展可持續旅游所采取的政策措施可知，制定相關法律依法發展可持續旅游是基礎。現階段我國還沒有出臺發展可持續旅游的專門法律，只有生態文物、環境保護等領域內的法律和旅游法律以及部分行政法規、部門規章中簡單涉及可持續旅游相關內容。具體來說，我國現行涉及可持續旅游的法律主要有《中華人民共和國旅游法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國文物保護法》，還有一些由旅游行政主管部門制定的規章條例和辦法如《風景名勝區管理暫行條例》以及《旅游資源保護暫行辦法》等也對可持續旅游活動進行規范和指導。這些法律和規定雖然都與旅游文化、旅游環境和旅游資源保護相關，但已經不適應目前我國可持續旅游發展的現狀。為推進我國可持續旅游的發展，借鑒日本經驗，建議我國政府采取循序漸進的策略，先制定《綠色旅游管理辦法》、《生態旅游管理辦法》或《可持續旅游管理辦法》等法規，條件成熟時再上升為《中華人民共和國可持續旅游促進法》。

（二）成立專門管理機構

當前我國還未成立負責發展可持續旅游的專門行政管理機構。盡管2010年國務院辦公廳下發的《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案的通知》中建議由旅游局、發展改革委、農業部共同負責開展獨具特色的農業觀光和體驗性旅游活動，但是迄今為止仍未成立正式的相關行政管理機構。2011年5月11日，為推進森林旅游的發展，國家林業局和國家旅游局共同簽署了《關于推進森林旅游發展的合作框架協議》，協議規定由國家林業局、國家旅游局共同成立“全國森林旅游工作領導小組”及其辦公室，具體負責發展森林旅游的各項工作。由于旅游局和林業局的行政級別低，與其他政府部門進行政策協調時障礙重重，不利于推進可持續旅游的健康發展。借鑒日本經驗，建議國家專門成立旅游發展委員會，成員由相關部委的主要領導人組成，委員會下設可持續旅游發展分會，專門負責發展可持續旅游的相關工作。

表1 “訪問日本文化與歷史之旅”獲獎項目以及主要旅游目的地

（三）制定科學的發展規劃

2009年國務院在《關于加快發展旅游業意見》中則明確提出發展旅游業要推進節能環保，倡導低碳旅游方式，積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的沙漠化土地等開發旅游項目；2010年國務院在《全國主體功能區規劃》中提出將在國家層面上對國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域分別確定了強制性保護原則。此外，2011年國務院在《國家環境保護“十二五”規劃》中也要求強化生態功能區保護和建設、提升自然保護區建設與監管水平、加強生物多樣性保護、推進資源開發和生態環境監管。不難看出，迄今為止我國只是在一些旅游業發展規劃、環保規劃等國土規劃文件中少部分涉及可持續旅游發展內容，還沒有制定完備可行的可持續旅游發展規劃。借鑒日本經驗，當前我國要盡快制定各種單項可持續旅游的發展規劃（如生態旅游發展規劃、綠色旅游發展規劃等），條件成熟時再制定綜合的可持續旅游發展規劃。

（四）支持建設生態旅游示范區

我國政府很早就提倡建設生態旅游示范區推進可持續旅游的發展。早在2001年，錢其琛同志（時任國務院副總理）就曾經在全國旅游發展會議上提出要盡快建立一批國家級生態旅游示范區，并強調示范區的建設要堅持國家引導地方為主，堅持景觀保護和生態環境保護優先，資源永續利用與示范區經濟協調發展，生態環境保護宣傳教育與旅游活動有機結合等原則。可是，由于缺少資金投入，建設國家生態旅游示范區的具體工作進展十分緩慢，直到2007年7月，首家國家生態旅游示范區——深圳東部華僑城才正式對外開放接待游客。2012年5月，河南朱仙鎮國家文化生態旅游示范區正式開工奠基，標志著我國旅游示范區建設進入一個嶄新的發展階段。借鑒日本經驗，建設旅游示范區是推動可持續旅游發展的有效途徑，并且旅游示范區對國家的旅游魅力也具有很大的提升作用[6]，我國政府要大力支持生態旅游示范區的建設工作，在旅游示范區建設融資方面應該給予優惠政策。

（五）增設可持續旅游導游員職業種類

當前我國導游員職業主要分普通話和外語類兩大類和初中高三級技能標準，其中并沒有設立生態導游員和綠色導游員的職業資格。由于對導游員的培訓和考核主要側重于歷史地理等文化知識領域和導游基本服務技能領域，而涉及可持續旅游的各種專業知識（如生態學、地理學、林學、農學和建筑學等專業知識）則基本不在考核范圍之內，由此導致導游員講解內容膚淺等問題普遍存在，游客參與生態旅游、綠色旅游活動之后普遍感覺旅游體驗效果不佳，影響了可持續旅游活動的普及發展。借鑒日本經驗，當前我國旅游行政管理部門應實施臨時導游員制度，鼓勵大專院校的專業技術人員充當業余導游講解員，或者聘請退休職工和老教師從事可持續旅游活動的導游講解工作；另一方面還要立足長遠，盡快建立可持續旅游的導游員職業資格培訓考試制度，適時增設生態旅游導游員和綠色旅游導游員職業種類。

[1]王富玉.國際熱帶濱海旅游城市發展道路探析——三亞建成國際熱帶濱海旅游城市的戰略思考[M].北京:中國旅游出版社,2000：78-98.

[2]凌強.日本觀光立國戰略的新發展及特點[J].現代日本經濟,2013（4）.

[3]凌強.日本生態旅游發展的措施、問題與啟示[J].日本問題研究,2010（1）.

[4]須田寛.新しい観光―産業観光街道観光都市観光[M].東京：交通新聞社,2006：5.

[5]凌強.日本產業觀光的發展現狀、對策及前景展望[J].遼寧稅務高等專科學校學報,2007（5）.

[6]金春梅,凌強.日本觀光立國戰略模式及啟示[J].日本問題研究,2012（1）.