對云南省金融支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設的調查與思考

胡維金

（中國人民銀行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

一、云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設基本情況

（一）建設目標

云南省從2005 年開始推動城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，“十一五”期間建成城鎮(zhèn)保障性住房41 萬套。“十二五”期間，經省委、省政府確定，全省計劃建設120 萬套城鎮(zhèn)保障性住房，測算需投資約1200 億元，其中各級財政資金供給能達到500 億元左右，其余700億元左右的資金缺口需要通過融資獲得。2013 年和2014 年，全省分別計劃新開工城鎮(zhèn)保障性住房30.32 萬套和17.13 萬套，基本建成16 萬套和15 萬套。

（二）目標完成情況

“十二五”以來，云南省城鎮(zhèn)保障性住房已累計開工91.69 萬套，開工率達到76.4%；竣工46.37 萬套，占計劃建成數(shù)的38.6%；完成投資865.45 億元。其中2013 年，全省城鎮(zhèn)保障性住房新開工30.36 萬套，占當年計劃新開工數(shù)的100.1%；基本建成17.94 萬套，占當年計劃基本建成數(shù)的112.1%；完成投資316.54 億元。

（三）推動措施

“十二五”以來，云南省成立了城鎮(zhèn)保障性住房建設融資工作協(xié)調領導小組，先后出臺了《云南省人民政府辦公廳關于進一步加快城鎮(zhèn)保障性住房建設等3 項重點工作的通知》（云政辦發(fā)〔2011〕98號）、《云南省人民政府關于大力推進保障性安居工程建設的意見》（云政發(fā)〔2011〕64 號）、《云南省人民政府關于做好2012 年全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設工作的意見》（云政發(fā)〔2012〕34 號）、《云南省人民政府辦公廳關于進一步加強城鎮(zhèn)保障性安居工程資金使用管理的通知》（云政辦發(fā)〔2012〕128 號）等政策文件，不斷強化城鎮(zhèn)保障性安居工程在建設思路、建設管理、土地保障、財政扶持、稅費優(yōu)惠、金融支持等方面的政策措施，為全省加快城鎮(zhèn)保障性安居工程建設營造了良好環(huán)境。

二、云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設的金融支持情況

“十二五”以來，云南省累計通過銀行信貸、債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資402.44 億元，占城鎮(zhèn)保障性安居工程投資完成額865.45 億元的46.5%，占“十二五”期間城鎮(zhèn)保障性安居工程建設融資需求700 億元的57.5%，有力地支持了全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設加快推進。

（一）銀行信貸為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設提供有力支持

“十二五”以來，云南省金融機構累計發(fā)放城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款322.84 億元，占全部城鎮(zhèn)保障性安居工程融資額的80.2%，其中2013 年發(fā)放131.65 億元。截至2013 年末，云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額為239.23 億元，同比增長40.5%。云南省信貸支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設有以下幾個特點：

一是國開行和四大國有商業(yè)銀行發(fā)揮信貸支持主力作用。2011年，云南省政府先后與國開行、農行和建行的云南省分行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，明確各行對云南省城鎮(zhèn)保障性住房建設的支持目標和方式。2012 年，在省政府和相關職能部門的大力推動下，國開行、工行、農行和建行的云南省分行達成了組建銀團貸款支持云南省城鎮(zhèn)保障性住房建設的協(xié)議，擬貸款金額達120 億元。截至2013 年末，國開行和四大國有商業(yè)銀行的云南省分行城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額達到201.96 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的84.4%，五家行對云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設發(fā)揮了信貸支持主力的作用。

二是信貸資金向廉租住房和公共租賃住房集中。隨著云南省把建設廉租住房和公共租賃住房的“兩租房”作為工作重點，全省金融機構持續(xù)加大對“兩租房”建設的信貸投入。2011 年、2012 年和2013年，全省金融機構分別向“兩租房”建設發(fā)放貸款30.60 億元、54.72億元和99.15 億元，分別占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款發(fā)放額的30.3%、60.6%和75.3%，“兩租房”貸款余額占城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的比例從2011 年末的19.2%上升到2013 年末的74.5%，信貸資金向“兩租房”集中的趨勢明顯。

三是貸款主要集中于昆明市。作為省會城市的昆明市城鎮(zhèn)保障性安居工程項目最多，融資需求大，財政擔保實力強，使得信貸資金向其高度集中，2013 年獲得銀行貸款99.97 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款發(fā)放額的75.9%；2013 年末貸款余額200.65 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的83.9%。全省16 個州、市中，僅有普洱市和怒江州尚沒有城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款。

（二）多種融資方式助推城鎮(zhèn)保障性安居工程加快建設

“十二五”以來，云南省成功運用債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式，累計為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資79.60 億元，占全部城鎮(zhèn)保障性安居工程融資額的19.8%。

債券融資。截至2013 年末，云南省共為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設發(fā)行了3 期企業(yè)債，累計募集資金19.50 億元，分別由普洱市國有資產經營有限責任公司、麗江古城管理有限責任公司和保山市國有資產經營有限責任公司在2012 年發(fā)行，均執(zhí)行7 年期固定利率，加權票面年利率為7.20%。這3 期企業(yè)債共支持了29090 套城鎮(zhèn)保障性住房建設，其中廉租住房6857 套、公共租賃住房16893 套、經濟適用住房3790 套、各類棚戶區(qū)改造1550 戶。

信托融資。截至2013 年末，云南省銀行業(yè)金融機構累計通過信托產品為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設融資43.1 億元。其中，民生銀行昆明分行委托其總行通過發(fā)行信托產品為昆明市拓東路片區(qū)拆遷改造項目籌集資金32.1 億元，期限2 年；國家開發(fā)銀行云南省分行通過信托貸款為昆明市官渡區(qū)方旺片區(qū)保障房項目和昆明市市級統(tǒng)建公共租賃住房項目分別融資8 億元和3 億元，期限分別為3 年和1 年。

公積金委托貸款。2010 年和2012 年，昆明市和玉溪市分別被批準成為全國首批和第二批利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市，累計發(fā)放住房公積金委托貸款7.46 億元。其中，昆明市住房公積金管理中心于2011 年委托建設銀行云南省分行分別對昆明市子君村經濟適用房項目和昆明市五華區(qū)經濟適用房項目發(fā)放公積金貸款3.06 億元和1.4 億元，目前按照還款計劃已回收3.89 億元；玉溪市住房公積金管理中心于2013 年委托建設銀行玉溪市分行對玉溪市2011 年公共租賃住房建設項目發(fā)放公積金貸款3 億元。

融資租賃。國家開發(fā)銀行云南省分行與國銀金融租賃有限公司合作，采用售后回租模式為昆明市保障房融資租賃項目融資7.54億元，租期15 年，共支持了5890 套公共租賃住房建設。

其他方式。國家開發(fā)銀行云南省分行通過委托貸款為昆明市市級統(tǒng)建公共租賃住房項目融資2 億元，合作期限6 個月。

三、金融支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設面臨的困難和問題

（一）地方配套資金到位困難，制約項目融資能力

“十二五”期間，云南省要建設120 萬套城鎮(zhèn)保障性住房，總投資約1200 億元，其中財政到位資金中，中央和省級補助占40%左右，州（市）、縣（市、區(qū)）占60%。云南作為一個經濟欠發(fā)達、財力緊張的邊疆地區(qū)，所屬16 個州（市）129 個縣（市、區(qū)）中就有73 個國家級貧困縣和7 個省級貧困縣，地方財力薄弱，大多數(shù)州（市）、縣（市、區(qū)）財政難以足額安排配套建設資金，導致部分城鎮(zhèn)保障性安居工程項目的資本金嚴重不足，一定程度上制約了項目的融資能力，進而影響項目建設。

（二）廉租房和公租房比例高，社會融資壓力較大

在“十二五”云南城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃中，廉租房和公租房占比高達90%以上，此類項目受政府補貼有限、自有資金比例低，貸款回收周期長，利率和市場風險都比較大。同時，根據(jù)國家相關規(guī)定，廉租房建設貸款利率按人民銀行公布的同期同檔次貸款基準利率下浮10%執(zhí)行，利率下浮后，商業(yè)銀行廉租房貸款收益進一步下降，無法與其他中長期貸款項目相比，信貸成本高，還款風險大。因此以盈利性為經營目標的商業(yè)銀行機構，為了控制信貸風險、保證利潤指標、節(jié)約信貸成本，對廉租房和公租房建設的信貸支持意愿普遍較低。

（三）融資以銀行貸款為主，融資渠道仍然較為狹窄

“十二五”以來，云南省累計通過銀行貸款、債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等多種方式為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設融資402.44 億元，其中銀行貸款累計發(fā)放322.84 億元，占比達80.2%，是城鎮(zhèn)保障性安居工程建設最主要的融資方式。其他融資方式不僅融資量較小，而且如信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式主要集中在昆明市，尚未在全省普及，其他州、市的融資渠道仍然較為狹窄。隨著未來城鎮(zhèn)保障性安居工程建設的進一步推進，各地的融資需求將更加迫切，相應的融資工作亟待突破。

（四）金融資源集中于廉租房和公租房，支持棚戶區(qū)改造經驗較少

隨著2013 年7 月份國務院發(fā)布《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25 號），云南省提出要加大棚戶區(qū)改造力度，2013 年至2017 年要改造各類棚戶區(qū)50 萬戶，其中城市棚戶區(qū)47.27 萬戶，金融機構也將加強支持。但是云南省金融機構近年來的支持重點是廉租房和公租房，“兩租房”占用的金融資源較多，2013年末的“兩租房”貸款占城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款的比例高達74.5%，對棚戶區(qū)改造的經驗相對較少，未來支持棚戶區(qū)改造將面臨調整業(yè)務流程和信貸結構、熟悉相關政策、磨合政府有關部門等問題，需要有一個摸索、積累和適應的過程。

四、政策建議

（一）放大財政資金引導作用，吸引更多社會資本投入

一是制定連續(xù)性支持政策和資本金補充機制。盡量加大地方財政投資，采取直接投資、資本金注入、土地出讓補助等方式，加大對城鎮(zhèn)保障性安居工程前期建設的投入，做實項目資本金，滿足銀行貸款條件。二是研究出臺城鎮(zhèn)保障性安居工程擔保措施。可以采取政府提供一定資本金的方式，吸引多元化社會資本參與，依托現(xiàn)有住房擔保體系或委托商業(yè)性擔保公司代辦，為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資進行擔保。三是對融資主體給予財政貼息支持。可以考慮從各級財政支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設資金中拿出一定比例，對各級融資主體的貸款給予一定的貼息補助，提高獲取金融支持的可能，降低融資主體的付息壓力。

（二）創(chuàng)新建設模式，為金融和社會資本進入創(chuàng)造條件

一是繼續(xù)引導政府投融資平臺參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設。充分發(fā)揮麗江、普洱、保山等地依托政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債支持當?shù)爻擎?zhèn)保障性安居工程建設的示范作用，引導各地政府投融資平臺規(guī)范、有序參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，爭取擴大企業(yè)債發(fā)行范圍，同時為運用其他融資方式創(chuàng)造條件。二是推廣“政企共建”、BT 等模式，發(fā)揮政府在土地供應、前期審批、后期監(jiān)督和企業(yè)在融資、管理等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)政府和企業(yè)優(yōu)勢互補，為社會資本參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設創(chuàng)造條件。

（三）建立激勵機制，鼓勵金融機構參與

一是制定獎勵辦法。財政可設立專項獎勵資金，對在城鎮(zhèn)保障性安居工程建設中貸款支持較好的銀行業(yè)金融機構，按照新增貸款的一定比例進行獎勵，吸引更多的信貸資金投入。二是把支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設作為承接政府盈利性項目的重要參考條件。在同等條件下，對支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設力度大的金融機構，作為省級政府優(yōu)先合作機構，并作為向州、市政府推薦的優(yōu)先金融機構，優(yōu)先承接政府盈利性項目。

（四）深化政、銀、企合作，做好棚戶區(qū)改造融資工作

未來5 年，云南省將大力推進各類棚戶區(qū)改造，面臨著巨大的融資需求。全省相關政府部門、銀行業(yè)金融機構和企業(yè)應該進一步加強合作與交流，發(fā)揮組建銀團貸款支持省級保障性住房建設投融資平臺公司過程中體現(xiàn)出來的勇于探索、敢于創(chuàng)新的精神，積極應對，充分準備，確保做好各類棚戶區(qū)改造融資工作，繼續(xù)為全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設作出應有的貢獻。