允許地方政府自主發債的時機已成熟

文 劉英團

“中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發債，推出中國的首批西方式市政債券。”有外媒稱，其中6個省包括浙江、江蘇、山東、廣東、江西、寧夏，4個城市包括北京、上海、深圳、青島。消息稱，上述省市可能將從7月初啟動發債。根據預算案安排，將推動部分地方政府債券自發自還改革試點。

盡管《預算法》規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，但不少地方政府都在暗地里或變相地發行政府債券。作為一種過渡或折衷的方式，從2009年開始，國家試行地方政府發行債券，“試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制，由財政部代辦還本付息”。從長遠來看，財政部部長樓繼偉表態稱“關鍵是應該逐步形成一個標準的地方政府債務融資機制”。“近年來，很多項目債已經接近準地方政府債，但并未正式給其市政債的名頭。”中國社科院副院長李揚也認為，“隨著改革的深入以及中央和地方實權進一步劃分清楚，財政和金融支出責任的進一步劃分清楚，地方政府舉債將成為制度的重要組成部分。”所以，允許更多的地方政府自主發債，及推出西方式“市政債券”，可避免地方政府通過各種投融資平臺舉債出現的種種“黑洞”，這是我國國債發行的一次重大變革。

允許地方政府自主發債時機已經成熟。首先，地方政府自行發債這一方式得到了市場的認可。從最初的上海、廣東試點，到目前將有10個省市“有權”自主發債，已經從發達的東南沿海“試點”到欠發達的中西部地區，由點及面地展開了。其次，從國債轉貸到財政部代發，再到地方政府自行發債，這一系列的變化表明地方政府舉債融資發展方向的轉變，即由中央主導逐步向地方主導轉變，允許地方政府自主發債是大勢所趨，從“自行發債”到“自主發債”只有“一步之遙”了。

自主發債是地方政府的權利。在很多國家，自主發債被看作是地方政府的一項財權，或地方自治范圍內的一項基本權利。統計顯示，世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。其中，美國和日本的地方政府債券無論在發行規模還是發行模式上都最具代表性。在美國，一般責任債券（General Obligation Bonds）由州和地方政府發行，以發行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還。在我國，允許地方政府自主發債既能給地方政府履行公共責任提供可持續的資金支撐，也能促進債券市場（產品）的多元化。

地方政府自主發債幾乎不存在政策和法律的障礙。根據今年人大審議通過的預算案，2014年的財稅政策中，加強地方政府性債務管理方面即包括：“研究制定地方政府債券自發自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。對地方政府性債務實行分類管理和限額控制”。日前，國務院《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》也明確要求，“規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制……”同時，《預算法修正案（草案）》（三審稿）第35條規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

當然，從“城投債”到“市政債”的轉變，從“自行發債”過渡到“自主發債”，既不會一帆風順，也不會一蹴而就。所以，允許地方政府自主發債，一要通過立法，分步驟、有區別的賦予地方政府自主發債權。二要建立規范的地方政府舉債融資機制，即對地方政府自主發債要進行適度的總量控制。在程序上，要經地方人大（非人大常委會）及上一級政府審批，并納入年度預算管理。三要建立償債準備金制度和風險預警機制，嚴密監控地方政府債務風險。其中，最關鍵的是應強化監督及信息披露，從而使地方政府的負債不再是灰色的，而是透明的、受監督的。