允許地方政府自主發(fā)債的時機已成熟

文 劉英團

“中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券。”有外媒稱，其中6個省包括浙江、江蘇、山東、廣東、江西、寧夏，4個城市包括北京、上海、深圳、青島。消息稱，上述省市可能將從7月初啟動發(fā)債。根據(jù)預算案安排，將推動部分地方政府債券自發(fā)自還改革試點。

盡管《預算法》規(guī)定，“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但不少地方政府都在暗地里或變相地發(fā)行政府債券。作為一種過渡或折衷的方式，從2009年開始，國家試行地方政府發(fā)行債券，“試點省（市）在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券的發(fā)債機制，由財政部代辦還本付息”。從長遠來看，財政部部長樓繼偉表態(tài)稱“關(guān)鍵是應該逐步形成一個標準的地方政府債務融資機制”。“近年來，很多項目債已經(jīng)接近準地方政府債，但并未正式給其市政債的名頭。”中國社科院副院長李揚也認為，“隨著改革的深入以及中央和地方實權(quán)進一步劃分清楚，財政和金融支出責任的進一步劃分清楚，地方政府舉債將成為制度的重要組成部分。”所以，允許更多的地方政府自主發(fā)債，及推出西方式“市政債券”，可避免地方政府通過各種投融資平臺舉債出現(xiàn)的種種“黑洞”，這是我國國債發(fā)行的一次重大變革。

允許地方政府自主發(fā)債時機已經(jīng)成熟。首先，地方政府自行發(fā)債這一方式得到了市場的認可。從最初的上海、廣東試點，到目前將有10個省市“有權(quán)”自主發(fā)債，已經(jīng)從發(fā)達的東南沿海“試點”到欠發(fā)達的中西部地區(qū)，由點及面地展開了。其次，從國債轉(zhuǎn)貸到財政部代發(fā)，再到地方政府自行發(fā)債，這一系列的變化表明地方政府舉債融資發(fā)展方向的轉(zhuǎn)變，即由中央主導逐步向地方主導轉(zhuǎn)變，允許地方政府自主發(fā)債是大勢所趨，從“自行發(fā)債”到“自主發(fā)債”只有“一步之遙”了。

自主發(fā)債是地方政府的權(quán)利。在很多國家，自主發(fā)債被看作是地方政府的一項財權(quán)，或地方自治范圍內(nèi)的一項基本權(quán)利。統(tǒng)計顯示，世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。其中，美國和日本的地方政府債券無論在發(fā)行規(guī)模還是發(fā)行模式上都最具代表性。在美國，一般責任債券（General Obligation Bonds）由州和地方政府發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還。在我國，允許地方政府自主發(fā)債既能給地方政府履行公共責任提供可持續(xù)的資金支撐，也能促進債券市場（產(chǎn)品）的多元化。

地方政府自主發(fā)債幾乎不存在政策和法律的障礙。根據(jù)今年人大審議通過的預算案，2014年的財稅政策中，加強地方政府性債務管理方面即包括：“研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。對地方政府性債務實行分類管理和限額控制”。日前，國務院《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》也明確要求，“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制……”同時，《預算法修正案（草案）》（三審稿）第35條規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

當然，從“城投債”到“市政債”的轉(zhuǎn)變，從“自行發(fā)債”過渡到“自主發(fā)債”，既不會一帆風順，也不會一蹴而就。所以，允許地方政府自主發(fā)債，一要通過立法，分步驟、有區(qū)別的賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。二要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，即對地方政府自主發(fā)債要進行適度的總量控制。在程序上，要經(jīng)地方人大（非人大常委會）及上一級政府審批，并納入年度預算管理。三要建立償債準備金制度和風險預警機制，嚴密監(jiān)控地方政府債務風險。其中，最關(guān)鍵的是應強化監(jiān)督及信息披露，從而使地方政府的負債不再是灰色的，而是透明的、受監(jiān)督的。