美國重振制造業政策的可持續性分析及我國對策研究

劉曉峰 汪文卿

摘要：為阻止經濟繼續下滑，美國政府于2009年制定了重振制造業政策，并通過了一系列立法保障政策的施行。在美國總統奧巴馬的第一個任期中，該政策在提高產出和增加就業方面取得了較好的效果，且奧巴馬在連任后繼續保持了對重振制造業政策的重視。文章主要考察該政策的可持續性，首先通過經濟數據的分析對短期政策效果進行評述，其次從施政條件、施政動力以及制約因素等三個方面分析該政策的長期趨勢，最后提出我國相應的對策建議。

關鍵詞：制造業；振興；可持續性；對策

一、 引言

2007年美國次貸危機爆發后，美國經濟迅速陷入了衰退，GDP增長率由2006年的2.7%，下滑至2007年的1.9%，隨后在2008年里美國經濟陷入負增長，GDP增長率跌至-0.4%。奧巴馬在非常艱難的經濟形勢下參加總統選舉，憑借一攬子經濟復蘇計劃獲得了美國民眾的廣泛認可而獲勝。他在第一屆任期中始終堅持以重振制造業作為施政綱領，并在成功連任后的第二屆任期開始至今，繼續推行重振制造業的相關政策。

二、 奧巴馬兩屆任期均以重振制造業作為施政綱領

奧巴馬2008年提出的施政綱要題為《加強國內制造業以創造就業及應對21世紀的挑戰》。在綱要中，奧巴馬認為美國中產階級建立的基礎是高薪的制造業工作，制造業提供了美國1/6的就業，并且支付的平均工資和福利比其他行業高出了23個百分點。但是自從2000年開始，美國失去了370萬個制造業就業機會，占制造業總就業數量的21%。布什上任后，約有36 000家制造業實體倒閉。他認為，這不僅僅導致了國內失業率居高不下，更重要的是威脅到美國“創新領導者”的地位。

在此背景下，奧巴馬提出重振制造業政策，聯邦政府要和私人部門合作，提高美國工人的技術，增加高生產率產業產能，并在國際市場上為企業提供支持。奧巴馬在具體計劃的題目中很明確地提出了重振制造業的方向，其重點是關注高生產率制造業（High-Productivity Manufacturing）的振興。具體措施有以下6點：（1）加強制造業并逐步走向能源獨立；（2）支持美國高科技制造業；（3）重建美國的基礎設施；（4）保障工會的權益；（5）通過再教育和衛生保健事業的投資，增加美國長期競爭力；（6）為美國企業創造一個公平競爭的環境。在具體的細化措施當中，第（3）、（4）兩點篇幅非常短，其余幾點則非常詳細，是計劃的重點。

奧巴馬在第一屆總統任期內，先后制定了一系列法案，推進重振制造業政策的實施。包括《失業救濟延期法案》和《國家制造業戰略法案》、《清潔能源技術制造業和出口援助法案》、《終止貿易赤字法案》、《制造業促進法案》和《美國制造業競爭法案》等。這些法案構成了美國制造業再振興的法律框架，美國政府將將其合稱為“美國制造”立法。在第二屆總統任期第一次國情咨文中，奧巴馬仍然強調為了讓美國成為“新就業和制造業的磁極”，不僅要增加投資建立制造業集群，更對特定行業和回流企業做出承諾，美國政府將對其提供稅收和補貼等多方面的優惠政策。

三、 重振制造業政策的理論基礎

重振制造業理論是建立在一系列假設的基礎上的。（1）假設制造業部門會為社會帶來顯著的福利；（2）總體成本決定制造業企業的產地選擇；（3）機會和責任并存于制造業活動對環境的影響中；（4）生產率的增長對保持高工資水平至關重要；（5）在某些部門中，美國的總生產成本有國際競爭力。很顯然，在這些假設條件下，美國政府所要做的是：想方設法降低企業的總生產成本，使企業選擇美國本土做為生產地點，最終產生一個正向的社會效應。

此外，即使高新技術企業留在美國本土生產，美國政府還需要解決另一個問題：低技術工人的失業以及工資不斷下降的問題。首先，根據傳統貿易理論，美國的比較優勢在于較高的生產技術和創新程度，其應當大量出口高新技術產品，相應的高新技術企業獲利；其次，現實世界中，每個人所受的教育以及智商的差異導致了人力資源的異質性，而技術差異又導致了企業使用的人力資源數量不同。如果美國根據傳統貿易理論出口高新技術產品，高新技術部門的就業人口就會因此獲利，而相對低端的勞動人口將會面臨失業和工資下降的狀況。Kremer和Maskin（1996）和Bougheas和Riezman（2007）的研究都表明貿易加劇了出口高新技術產品國家的收入不平等，減少了出口初級產品國家的收入不平等。這意味著，美國能否通過繼續擴大高新技術部門的產能獲得更大的利益，要受到高級人力資源數量的限制。因此，美國政府在2013年之初提出：要成立國家制造業研究網絡，提供保持美國制造業優勢所需的就業技能培訓，鼓勵工人學習提高生產率所需的技術知識。

四、 重振制造業政策短期效果評述

1. 制造業產出持續增加。美國制造業產出在整個2008年和2009年的上半年急劇減少，這個期間制造業產出大約下降了20%。從2009年7月開始，制造業開始逐步恢復，到2012年第一季度結束時，已經恢復到2008年初93%左右的產出，之后截止到2013年二季度數據，呈現持續好轉的趨勢。另外，從美國制造業增加值占GDP的比重來看，自20世紀70年代開始一直在下降，1978年制造業增加值占GDP比重為21.3%，到2009年下降為11%，但2010年這個比重卻提高了0.7個百分點，從11%提高到11.7%，說明美國國內傳統制造業整體狀況得到了改善。

2. 半導體制造業一枝獨秀。在選定高科技制造業中（包括計算機及外圍設備、通信設備、半導體及相關電子元件等產業），只有半導體及相關電子元件制造業迅速得到了恢復，計算機及外圍設備制造業不升反降，通信設備制造業復蘇程度也十分有限。

3. 失業率顯著下降。2008年初次貸危機全面爆發以來，美制造業大幅裁員，導致失業率迅速增加，到2009年第一季度過后失業率達到了最高峰，隨著經濟的緩慢復蘇以及相關政策的的刺激，制造業失業率逐漸降低。許多跨國企業受到重振制造業政策的影響，將大量的就業崗位從其他國家遷回美國本土。例如，2011年福特汽車宣布將1.2萬個工作崗位從中國、墨西哥等地遷回美國。在這些崗位之中，不僅包括高科技含量的設計職位，還包括原來外包給中國企業的零部件制造職位。通用汽車、克萊斯勒也都相繼改善了盈利結構，加大了回歸的速度，三大汽車公司已經為美國新增了2萬個就業崗位，截止到2013年二季度數據，美失業率得到了持續的控制，較金融危機爆發初期呈現顯著下降趨勢。

4. 短期政策效果評價。從局部政策目標來看，重振制造業政策促進了美國制造業快速從金融危機之中復蘇，尤其在恢復就業和改善生產方面效果顯著，但從整體政策目標角度考慮，這并不是奧巴馬政府施行政策的主要目的。重振制造業政策重點在于促進高新技術產業的發展，以提高國內整體的創新能力，確保美國在21世紀的競爭中搶占先機，但數據顯示只有半導體行業迅速恢復發展，而計算機與通信技術產業仍處在低谷水平。就這個意義來說，政策效果并不明顯。

五、 重振制造業政策長期趨勢分析

1. 美國具備政策持續實施條件。

（1）美國制造業設備先進。盡管美國制造業占GDP的比重較小，但美國仍然是世界最大的制造業經濟體，其制造業工廠的大多數設備依然較為先進，為美國擴大產能提供了較大空間，這是其重振制造業的基礎條件。

（2）美國具備充足的能源供應條件。能源問題是美國政府多年來致力解決的問題，政府所采取的措施主要有兩方面。一方面是加大美國國內的石油產量，但美國石油儲備量僅占世界2%，僅靠加大國內開采難以解決實際問題。另一方面是通過開發替代能源和提高能源利用率以減少對石油的依賴，尤其近年來隨著頁巖氣開發技術的發展，美國在開發替代能源方面取得了重大突破，使得美國已經逐步走向了能源獨立。美國目前的一次能源消費中，石油占37%，天然氣占27%，煤炭占23%，核電、水電和可再生能源的占比分別為8.4%、2.6%和1.7%。2012年上半年，美國石油對外依存度15年來首次低于50%。

（3）由于重振制造業政策改善了美國失業率居高不下的不良狀況，美國民眾對于該政策持普遍認可和支持態度，意即該政策在美國國內具有良好的民眾基礎。

2. 美國持續推行政策的動力充足。重振制造業政策不僅在短期內為美國經濟復蘇提供了新的契機，從更深層意義來看，持續實施該政策將有助于美國解決部分社會問題，為其在未來保持經濟領先地位提前創造有利條件。

美國勞動力結構不能適應制造業發展的矛盾突出。根據美國制造商協會（NAM）2011年所做的統計：82%的制造商面臨著嚴重的熟練工短缺問題，相當于給制造商增加了約20%的結構性成本；5%的制造業就業崗位，大約相當于600 000個崗位因為沒有合格的工人而閑置；制造業中有270萬雇員已經達到或超過55歲，他們將在10年內退休，意即美國制造業在未來將面臨更大的壓力。這主要是由于美國學生在專業選擇時更加偏向服務類專業，而制造業所需要的數學、物理、工程專業的學生數量較少，且這些服務類專業的學生一旦失業，轉而進入制造業行業工作所需要的繼續教育成本較高。因此，為了培養高生產率工人，奧巴馬政府出臺了一系列法案來支持工人的培訓和再教育，例如《能源行業就業和退伍軍人培訓》，《勞動力投資法案》、《美國勞動力教育法案》等，其中《能源行業就業和退伍軍人培訓》已經在2010年10月13日通過而正式成為立法。

基礎設施老化是美國社會面臨的另一個長期問題。美國土木工程師學會對美國的基礎設施評級為“D”；美國的電網結構仍然使用二戰后所建立框架；全國鐵路系統也未升級。這些問題由來已久，且對未來美國企業保持國際競爭力將造成較大影響，因此奧巴馬政府在《重振美國制造業框架》就明確提出了要努力改善基礎設施狀況，更在2013年初提出了要增加基建設施建設投資。

因此從長期來看，政策相關的法律和法規可以在一定程度上解決現有經濟結構中存在的矛盾問題，改善制約美國經濟長期發展的基礎環境。

3. 美國重振制造業所面臨的制約因素。

（1）現實社會產業結構的發展必然遵循一定的客觀規律。當生產力非常落后時，如何繼續生存、保持種族的繁衍是人們首先要解決的問題，農業將成為社會的主要產業。當生產力逐漸發展，農耕技術進步，農業所需要的人口越來越少時，工廠手工業的擴張則開始引領社會的發展趨勢。而現今國際社會中，隨著生產率的進一步提高，發達國家正在經歷著工業經濟向服務業經濟轉化的過程，其傳統制造業向發展中國家轉移是不可逆轉的趨勢。因此，雖然美國政府重振制造業政策重視提高創新程度，但其倡導制造業產業回流，這與產業結構發展規律存在天然的矛盾。著名經濟學家斯蒂格利茨曾公開批評過美國的政策，他認為發達國家再工業化與產業結構的發展規律背道而馳，當政者應當重視服務業的發展，考慮服務出口以及出口所需相應的技能，并據此來改善本國的教育體系。

（2）眾所周知美國大部分行業的公會普遍具有較大影響力，這會對重振制造業政策的長期效果造成嚴重制約。一方面，重振制造業政策強調要通過建立創新研究機構以及再培訓，為社會提供更多高生產率、高技術含量的就業崗位，但較高的生產率必然使得公會不斷爭取更高的薪酬待遇。另一方面，由于不同發展程度國家在整體居民收入水平以及勞動要素豐裕程度等方面存在較大差異，發展中國家普遍具備勞動力成本優勢，隨著單位勞動生產率的不斷提升，其熟練工人替代美國高成本的熟練工人必將成為未來趨勢。因此，重振制造業政策創造就業的目標在長期來看可能收效甚微。

六、 分析結論

國家經濟政策事關重大，只有尊重客觀規律，深刻理解國內和國際社會發展趨勢，站在宏觀的角度從整體上考慮全盤布局，才能保證政策的可持續性，實現國家良性永續的經濟發展。

綜合重振制造業政策短期效果和長期趨勢分析結果，本文認為：（1）該政策達到了局部政策目標，階段性的促進了就業和生產，但其提高美國整體創新程度的政策效果不明顯；（2）美國具備實施重振制造業政策的條件，且政策有助于改善限制經濟長期發展的社會問題，因此在奧巴馬的第二個任期內，美國政府繼續推行該政策的動力十分充足；（3）重振制造業政策的具體措施與產業結構的發展規律相矛盾，在世界其他國家經濟發展不可忽視的情況下，雖然政策有助于提高創新程度和增加就業，但長期政策效果可能持續趨弱，政策本身的可持續性十分有限。

七、 政策建議

1. 改善制造業工人勞動環境，保障制造業工人合法權利。隨著國內經濟發展和生產技術水平的提高，我國制造業工人的勞動環境從總體上看正朝著良性方向發展，但也存在一些值得關注的問題。由于大量制造業工人需要在特殊環境下工作，如粉塵污染、噪音污染、有毒有害氣體污染、輻射污染等環境，為保證工人的健康，企業需要在安全衛生設施方面投入大量資金。但是，許多企業往往在安全設施、職業安全培訓等方面投入不足，導致特殊環境制造業企業的員工流動性較大。要想培養大量高生產率熟練工人，就必須改善工人的勞動環境，保證企業員工的穩定性。同時，應充分發揮工會等群眾組織的作用，積極維護職工的生命健康權益，提高其工資和福利待遇水平。

2. 加大研發投入，提高自主創新能力。自主創新是保證制造業企業持續發展的基礎。針對科研機構，建議提高對基礎性研究和應用性研究的經費補貼，為科研活動創造有利條件，激發科研機構和科研人員自主選題、自主研發的創造性。針對企業，應加強對企業創新活動的引導和支持，充分尊重企業對技術發展方向的選擇，同時加強知識產權保護，使企業能從創新中獲利。對基礎性較強且距離市場應用較遠的技術開發，政府應當主導投資；反之，則可以采取政府和企業共同開發的方式進行。

另外，建議出臺相關政策鼓勵和引導高校參與到企業的研發活動中來，在大學內為企業設立專門的法律事務辦公室，處理學校與企業合作中知識產權及利益分享問題。還可以考慮為校企合作提供優惠貸款或風險投資，使高校的科研力量與企業的市場資源在互利氛圍下順利結合。

3. 大力支持制造業企業進行海外并購。通過海外并購，可以獲得發達國家制造業企業的先進技術和營銷網絡，更可以吸引海外的優秀人才。建議完善相關政策以引導和支持國內制造業企業進行海外并購：（1）放寬國內關于并購的審批限額，簡化審批程序；（2）國家外匯管理部門應增加境外投資的用匯額度，并為境外投資企業提供相應金融支持，積極拓寬服務外包企業海外并購多元化融資渠道；（3）加強服務環節，為境外投資企業提供及時有效的海外投資并購信息，加強對企業負責人關于國外投資環境和法律法規方面的相關培訓。

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基金項目：對外經濟貿易大學研究生科研創新基金資助項目（項目號：201332）；對外經濟貿易大學2012年～2013年度“國內外聯合培養研究生項目”階段性成果。

作者簡介：劉曉峰，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生；汪文卿，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生。

收稿日期：2014-04-15。