我國一線城市公租房制度效率的比較研究

謝永康 梁旭 姚玲珍

摘要：公租房政策是我國解決居民住房問題的重要戰略政策，不僅是重要的民生問題，也是住房保障制度的重要政策性嘗試。文章采用DEA的效率評價分析方法，對我國一線城市公租房制度運行的效率進行了評價。分析表明，目前我國一線城市的公租房制度運行效率偏低，原因不應當歸咎于資金投入不足，主要是投入資金配置不合理，資金運行結構效率較低。因此，為了提高公租房制度的運行效率，各地應當結合本地實際，通過制定差異化和個性化的公租房分配制度，調整公租房投入資金的使用結構，解決城市中低收入家庭的住房困難，提高公租房制度的實際運行效率。

關鍵詞：公租房制度；DEA；制度效率

一、 引言

1997年房改以來，我國房地產市場迅速繁榮，呈現出量價齊升的態勢，但是房價上漲的速度大大超過了老百姓的承受能力，尤其是2003年之后，隨著我國貨幣發行量提速，次貸危機之后的寬松貨幣政策出臺，我國城市房價上漲過快，漲幅過大，一線城市房價攀升問題尤為突出，泡沫加劇，導致這些城市的中低收入人群處境非常尷尬：既無法承受普通商品房的高房價，又不符合城市保障房的申請要求，成為名副其實的城市住房問題“夾心層”。另外，隨著我國城鎮化快速推進，新就業大學生和外來務工人員的居住條件和環境也急需改善，這些人群也成為夾心層的一部分。

為解決上述“夾心層”住房困難，在中央政府的主導下，各地政府推出了“公租房”政策，作為我國住房供給調結構的重要舉措。公共租賃房是解決新就業職工等夾心層群體住房困難的一種保障房。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受得起的價格向承租人出租，包括新就業大學畢業生以及從外地遷移到城市工作的人群。中央政府工作報告已經明確“十二五”期間，要積極發展以公租房為主的多層次住房保障體系建設，并要求各地方政府要探索公租房的新模式，解決好上述“夾心層”的住房困難問題。根據規劃，“十二五”期間我國將建設3 600萬套保障性住房，確保保障性住房的覆蓋率提高到20%以上。程恩富等在闡明住房的經濟性質、房價收入比、房地產利潤率等理論的基礎上，論述了“以市場調節為基礎，國家調節為主導”的雙重調節機制，構建城市以“公租房為主，商品房和私租房為輔”的新格局。在借鑒新加坡和香港住房保障制度的基礎上，北京、上海、廣州、天津和重慶等地率先大規模建設和提供公租房，將公租房以稍微低于市場價格的方式出租給“夾心層”群體，為我國保障房建設起到了示范作用。

從各地公租房發展實際情況看，制約公租房規模最主要的瓶頸是資金問題，因此評價公租房效率高低的重要標準我們就設定為籌集到的建設資金是否被有效利用。由于一線城市住房問題更突出，為了更好的評價各地公租房效率，本文以北京、上海、廣州、天津和重慶等一線城市為代表，選擇這些地區公租房建設數據，利用DEA方法（數據包絡分析），對這些城市的公租房資金使用及建設的情況進行綜合評價，考察我國一線城市公租房建設的有效性，并分析其公租房效率高低差異的原因，為完善我國公租房制度提供重要的參考依據。

二、 公租房制度效率評價述評

發達國家對公租房問題研究起步較早，研究成果較為豐富。發達國家政府為保障中低收入者的住房需求，率先推出并建立了較為完善的住房保障制度。對公租房制度的效率研究一般集中在政府的角色定位、保障房制度設計方式、融資渠道的研究等方面。Quigley以美國為例，從住房權、外部性、公平機會以及社會收益和分配等方面，闡述了政府在其中所起到的重要作用。Hugo Priemus通過分析歐盟統一住房政策及各成員國間住房關系后認為，政府應更多干預住房保障的問題。阿瑟·奧沙利文的實證研究表明，對中低收入者的貨幣補貼效率好于實物補貼。

國內公租房研究主要集中在公租房的功能定位、發展目標、總結與借鑒境外經驗、完善相關制度、可持續評價方法、融資問題和租金問題等方面，主要從保障的視角將公租房做為解決民生問題、彌補當前我國住保制度的政策性探索，借鑒國外成熟經驗，探索符合國情的公租房制度，包括供應制度、定價制度以及各種配套政策措施。在公租房制度方面，我國目前主要是結合可持續的發展理論來開展公租房的可持續評價，現有研究包括宋祥來通過實證手段分析公租房項目的經濟可行性，楊軻利用模糊數學綜合評價方法來構建了包括經濟、社會和資源環境等方面的重慶市公租房可持續發展評價模型，趙杰用傳統的環境影響評價的方法來實證分析公租房項目的生態環境影響情況，李道明建立了公租房項目的成本分析及控制機制等。

對公租房效率的評價方面目前的研究較為少見，主要代表性文獻如下：鐘治峰認為，社會資本對公租房的參與積極性不高原因，主要是投資回收期長、投資收益不確定、退出機制不明確等，要想鼓勵社會資本進入到公租房建設中來，就應當在土地供應、稅費減免等方面提供更多優惠。賈康和孫潔等提出運用PPP機制提供廉租房和公租房的建議。楊剛等通過對上海利用住房公積金援建公租房等的影響方面進行了實證分析。潘雨紅運用DEA方法對公租房配租方法進行了較為深入的研究，指出搖號并不能較好解決公租房分配問題，通過引入數據包分析方法對公租房配租，其效率優于搖號手段。王愛玲則根據準入條件及輪候時間構建了公租房的分級評價系統，通過改進Vague-Topsis方法構建了綜合評價模型，認為改進Vague-Topsis方法可以促進公租房資源的合理配置。

作為常用的效率評價方法，DEA方法在國內主要應用于各種制度的效率評價，不過在公租房制度的效率評價基本還無人使用，從現有文獻研究來看，尚無學者使用DEA方法對公租房制度效率展開評價。本文將嘗試從公租房投入產出的效率出發，運用DEA評價分析法，對我國一線城市的公租房的制度效率進行深入分析。

三、 DEA模型簡介

運籌學家查尼斯在1978年提出數據包絡分析法，該方法基于相對效率投入產出法，其核心思想為利用數學規劃方法，評價多個輸入輸出單元相對有效性；決策單元即DMU集合，通過對投入產出分析，對各決策單元的投入產出權重評估，確定各DMU數據包絡有效性。DEA的優點，是能夠利用不同的決策單元數據生產可能邊界，來衡量DMU集合的相對效率。這種方法和參數估計和權重確定無關，指標評價結果也與指標的剛量無關。DEA評價法被廣泛應用于不同行業和企業的相對有效性分析中。張建華用DEA法對我國商業銀行效率進行了實證研究，許治、師萍用DEA方法對科技產業的投入產出效率進行了分析。DEA法常用的兩種基本模型是CCR模型和BCC模型，其中CCR模型主要測量決策單元整體效率，而BCC模型主要測量技術效率，因此本文將主要應用CCR模型來評價我國一線城市公租房制度效率。

四、 我國城市公租房制度效率評價

1. 指標選取。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號），住建部等2012年出臺了《公共租賃住房管理辦法》，各地方政府也陸續出臺了細化的公租房建設和管理辦法，規定我國公租房資金主要來源為土地出讓金不低于10%、財政資金、公積金增值收益、社會資本及其他渠道所籌資金。公租房實施效果主要體現在實物配租效率、實際住房補貼效率以及租金核減程度上，所以本文評價這些一線城市公租房的制度效率時，將土地出讓金、財政資金、公積金的增值收益以及社會投入資金作為DEA投入因子，將實物配租效率、實際住房補貼效率和租金核減程度作為產出因子，其中財政支出資金指政府按照公租房政策，由中央財政與地方財政將財政資金按照預算計劃對公租房建設的支出。土地出讓金指按照公租房政策，各級地方政府的土管部門將土地使用權出讓，按規定向受讓方收的土地出讓價款，或土地使用期滿后使用者需要續期而向土管部門交納的續期款，或原劃撥土地受讓人將土地使用權進行有償轉讓、抵押、出租和投資等，按規定補繳土地款。公積金增值收益，專指住房公積金管理運作過程中形成的業務收支差額。社會資本投資指公租房建設中投入的國家資本、集體資本和股份資本。實物配租的效率指地方政府向符合條件的公租房申請對象直接提供公租住房，并按照公租房租金標準收租金的效率。公租房實際住房補貼效率指中央政府對公租房使用權屬主體給予實際租金補貼率。租金核減程度是指在公租房政策指導下，對于公租房實物租住級差給予酌情減免租金的程度及比率。本文數據源于2012年《中國建設年鑒》，2012年北京、上海、廣州、天津和重慶等一線城市公共租賃住房管理中心網站數據。

2. 結果分析。

（1）城市總體效率分析。DEA的綜合效率由兩部分構成：綜合技術效率=純技術效率×規模效率。純技術效率是企業的技術和管理等因素影響的生產效率，而規模效率則是由于企業的規模因素影響的生產效率。綜合技術效率綜合評價與衡量決策單元的資源使用效率、資源配置能力等多方面能力；綜合技術效率的最大值為1，表示此時這一決策單元的投入產出是綜合有效的，即技術有效和規模有效同時達到最優。純技術效率的最大值為1，表示在當前技術水平上，此時投入資源的效率最高，而未能達到綜合有效的根本原因是規模效率不夠高，因此其改革的重點在于通過采取各種措施，更好地發揮其規模效益。通過CCR模型對一線城市的總體效率進行估算，如表1所示。

從表1可以看出，在選取的一線城市樣本中，北京、上海、重慶為DEA為有效地區。DEA有效說明以上三個地區公租房制度效率達到了最佳的規模效益狀態。廣州、天津兩個地區為弱DEA，其中廣州的DEA效率值為0.9，天津的DEA效率值為0.88，這說明這兩個地區的技術效率與規模收益未能夠同時達到最佳狀態，可能存在著一定程度的資產閑置和產出效率不足。

（2）規模收益情況。從表2可見，廣州、天津兩個弱DEA城市均為規模收益增加城市，這說明增加公租房的資金投入對于緩解城市特定收入群體的住房困難有積極作用。而且，這也意味著這些地區的公租房產出效率提高不能僅僅依靠增加資金投入的支持，必須結合本地實際對公租房閑置資金的運營結構進行有效調整，才能提高公租房的產出效率。

重慶雖然屬于制度有效率的城市，但同時也屬于規模收益遞增的城市，因此增加公租房供給能進一步提升效率。重慶市對原有實物配租的保障方式做了很大改善，避免了以前的實物配租方式對房地產市場造成的一些沖擊問題，不過僅以改良實物配租的方式尚不能從根本上解決當前的夾心層住房問題，而適當地加入貨幣補貼的方式來彌補實物配租所存在的缺陷，將能夠使重慶市住房保障方式更加系統和更為完整，同時還可以避免原有的實物配租方式對社會形成的一些沖擊問題。貨幣方式包括可以對收入較低、經濟狀況困難的租戶減免一部分租金，減免的這一部分由市財政部門設置專款進行給付；也可以制定各種優惠貸款計劃，鼓勵經濟條件相對較好的租戶對公租房進行購買等。

（3）弱DEA城市投入產出分析。根據投入產出情況，可以找到部分城市弱DEA有效的原因，見表3。所有的弱DEA地區資金使用情況都存在一定的富余，以廣州為例，財政支出資金富余17%，土地出讓金收益富余30%，公積金增值收益富余26%，社會資本金富余18%，其他資金富余88%。由此可見廣州的資金投入產出效率較低，這說明在弱DEA城市，投入不足并不是公租房制度運行效率低的主要原因，政府的重視度和法制是否健全等原因都有可能成為公租房制度運行是否順暢的障礙，因此在增加投入的同時，加快法制建設，提高政府的重視程度，這是在長期內解決公租房制度運行效率重要措施。

（4）弱DEA城市產出不足情況分析。從表4可以看出，弱DEA地區產出處于不足的狀態。可以增加公租房的住房補貼力度，實物配租來增加公租房供給，還可以通過增加公租房的租金核減力度來增加供給。

從效率評價的總體情況看，北京、上海、重慶的技術效率和規模收益達到最佳狀態，天津、廣州的產出效率相對不足。這與上述地區經濟發達程度以及公租房實踐的經驗密切相關。不同城市的發展能力存在較大區別，京滬地區經濟發達，在我國經濟板塊中，具有中心作用和地位。從產業結構上看，京、滬已經基本完成工業化，第三產業所占比重均已超過第二產業，并且其城市化水平均已超過80%。國外經驗證明，一個地區城市化水平超過70%，這個地區的各項基礎設施可以進入穩步發展階段。重慶自確定為直轄市以來，經濟發展較快，綜合實力明顯增強，盡管與京、滬地區仍有一定差距，但是公租房實踐經驗豐富，依托政府力量形成了獨特的重慶模式，包括方案的設計、多渠道的資金籌措方式在內，重慶公租房制度具有較好的先天優勢，因此其執行效果較好。而一些經濟較為落后地區，由于相對經濟欠發達，產業結構不合理，政府對發展公租房的積極性不高，再加上對土地財政的過度依賴，公租房建設更多是為了完成中央政府的考核要求，這些問題導致其公租房制度的總體運行效率不高。

五、 結論

目前我國各地公租房制度在實踐中，在融資制度、分配制度、土地供應制度和法律法規等方面進行了積極嘗試，從各地實踐效果上看，取得了一定成績。我國公租房制度的主要問題是公租房制度本身缺乏盈利性，住房保障體系不健全，政府在土地供應上積極性不高，公租房準入和退出機制不完善等等。本文借助于DEA的制度效率評價方法，將財政預算支出等投入資金作為投入指標，將公租房的實物配置效率作為產出指標，對我國一線城市的公租房制度效率進行評價，并對一些城市的效率較低的原因進行了較為深入的分析。總體來看，在觀察的5個一線城市樣本中，雖然只有3個地區處于DEA的有效狀態下，但弱DEA城市的總體趨勢是較好的。

通過對我國上述一線城市公租房效率分析，我們認為應當通過調整公租房制度不同分配形式的深化和改善來解決以上問題。各地在完成中央政府下達的公租房建設任務的前提下，應當結合本地區的經濟發展實際，制定適合本地的公租房管理制度，并積極創新融資模式，調動社會資金參與到公租房建設中來，力爭最大限度地解決“夾心層”的住房困難。

參考文獻：

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6. 楊剛，王洪衛.公積金制度對上海住房市場量價波動的影響研究.上海財經大學學報，2012，（1）：85-91.

基金項目：國家社會科學基金重點項目（項目號：12AZD051）；國家自然科學基金項目（項目號：71173142 ）；中國博士后科學基金面上項目（項目號：2013M531157）；浙江省社科聯重點項目（項目號：2013Z59）；浙江農林大學人才項目（項目號：2045210108）。

作者簡介：姚玲珍，上海財經大學不動產研究所所長，上海財經大學校長助理、教授、博士生導師；謝永康，上海財經大學公共經濟與管理學院房地產經濟學專業博士生；梁旭，上海財經大學公共經濟與管理學院房地產經濟學專業博士生。

收稿日期：2014-04-05。