淺論美國政府的輿情控制

童琳

【摘 要】新聞自由是美國憲政的基石，但是美國政府并未放松輿情控制。為此，政府制定法律法規，加強行政管制，實行技術控制，鼓勵行業自律。在美國，參與輿情監管的主體具有多元性，既有政府機構和政府官員，又有作為第三方的公關公司、民間組織和網絡水軍。為了加強輿情控制，美國政府將直接施壓與協商報道向結合，并有意泄露秘密，制造媒介事件，利用時間差打“擦邊球”。

【關鍵詞】輿情控制 行業自律 公關公司 協商報道

新聞自由是美國憲政的基石。1791年，美國國會制定了憲法第一修正案：“國會不準制定有關下列事項的法律，即確立一種宗教或禁止信仰自由；限制言論自由或者新聞自由；或限制人民和平集會的權利以及向政府請愿的權利?！泵绹容^尊重新聞自由，即使在重大報道中出現失誤，記者也可以不承擔法律責任，除非有證據證明記者主觀臆造。正由于此，有人認為美國記者是維護公眾利益的“看門狗”，擁有與立法、行政、司法并立的“第四權力”。當然，在新聞媒體面前，美國政府并不甘心束手就擒，而是采取種種策略來應對媒體，操縱社會輿情。

一、多管齊下：美國政府的輿情控制路徑

制定法律法規。美國通過成文法和案例相結合，構建了較為完備的法律體系。1791年的“憲法第一修正案”是美國保護言論自由、管理各類媒體的第一部法律。1950年9月，美國國會通過“麥卡錫法案”，將共產主義思想言論視為法西斯主義、恐怖主義之類的異端邪說，嚴禁發表和傳播。1966年以來，美國先后頒布了《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《隱私權法》，對政府信息公開進行規范，以切實保障公民知情權。1996年，美國制訂《電信法》。該法規定，如果利用網絡傳播信息，危害國家安全和社會穩定、煽動和誘導犯罪、損毀他人名譽、欺詐侵權、黑客攻擊、傳播色情信息等，一律追究刑事責任。2001年“9·11”事件后，美國政府先后頒布《愛國者法》、《國土安全法》、《加強網絡安全法》，進一步完善了互聯網管理的法律法規?！稅蹏叻ā芬幎?，國家安全部門可以反恐為由，獲取民眾的互聯網通信內容；《國土安全法》主張監控互聯網，懲治黑客；2011年2月通過的美國《信息安全與互聯網自由法修正案》則授權總統可以宣布“信息空間的緊急狀態”，由政府接管部分網站，或者禁止訪問部分站點。總之，在互聯網信息管理方面，美國政府至今已頒發130多項法律法規，既包括聯邦立法，也包括各州立法。

加強行政管制。行政管制是美國輿情管理的重要手段，具體包括內容分級制、內容審查制、網站注冊制、稅收優惠制等方式。就內容分級制而言，美國對網站和網上論壇實行分級分類管理，不管是黃色信息，還是網絡游戲，都有一個明確的分級，以便對信息和游戲進行識別鑒定。與此同時，美國面向全國公布違規網站及經營者、發布有網絡性犯罪污點的黑名單，有效的威懾了不法分子。

實行技術控制。目前，美國各研究機構充分發揮技術優勢，開發分級與過濾等互聯網技術，進一步控制網絡輿論。麻省理工學院所屬的W3C機構（即World wide web Consortium），推動了PICS（Platform for Internet Content Selection）技術標準協議，確立了網絡分級制度標準，界定了網絡分級檢索方式。美國分級服務商Safe Surf則創造性的建立了自我分級（self-rating）系統，既保障網名言論自由，又確保兒童和網民不受色情網絡影響。

倡導行業自律。在美國，媒體行業協會和民間自律組織比較發達，尤其是互聯網行業協會，具有較高的權威性。美國“電腦倫理協會”制定了“摩西十誡”，明確禁止使用電腦影響他人工作、傷害他人或者偷盜。由眾多企業加盟的“在線隱私聯盟”（OPA）制定了在線隱私指導細則，以便保護互聯網個人隱私。紐約媒體道德聯盟明確主張建立網上道德標準，通過網站（www.morality inmedia.org）指導人們如何反色情郵件、怎樣與ISP聯系、如何判斷對方是否觸犯法律等。此外，美國“互聯網保健基金會”制定了8條行業準則，各類論壇和聊天室也制定了相關服務規則與管理條例。如果違反行業自律協議，行業協會將施加壓力，并責令改正。

二、官民結合：美國政府的輿情控制主體

在美國，參與輿情監管的主體具有多元性，既有政府機構和政府官員，又有作為第三方的公關公司和民間組織。

設置專業新聞機構。公共信息委員會是美國官方最早的專業宣傳機構，該機構在二戰時期定期發行《官方公報》，并使用無線電裝置向世界轉發消息，邀請盟國記者實地采訪。此后，美國政府在不同時期設置不同機構（如戰時新聞處、美國新聞署、廣播管理委員會等），專門處理媒體事務，操控新聞報道，引導社會輿論。

由“新聞官”控制新聞來源。在美國，白宮新聞秘書及其有關官員，每天早晨開會討論前一天和當天國內外發生的大事，研究對外宣傳口徑和輿情引導策略，達成一致后向“白宮新聞團”通報。“白宮新聞團”大約有200多名記者，由各主流媒體選派，經白宮審查同意?！鞍讓m新聞團”記者根據白宮的意圖，結合所在媒體的立場，進行撰述和評論，然后發表報道。各主流媒體的言論各有特點，但大多基本傾向與白宮保持一致。

政府官員公開講話，引導社會輿論?？偨y、國務卿、國防部長、財政部長、聯儲會主席常常公開講話，以宣傳政策政績，解答國民疑問，回應在野黨批評。這些講話通過主流媒體報道，能夠制造和引導社會輿論。例如美國前副總統切尼經常與電臺或電視臺聯絡，在各類媒體談話節目中頻頻露臉；前國防部長拉姆斯菲爾德及副部長沃爾福威茨常常撰寫“氣球”性文章，試探國內民眾和外國政府的反應，為國家政策進行理論鋪墊。

與公關公司、民間組織合作，引導社會輿情。為了避免公眾指責妨礙新聞自由，美國政府一般不會自己出面提供新聞稿件，也不會直接指導媒體進行報道，而是讓與自己觀點相同或相似的新聞機構出面宣傳政府政策。在美國，白宮、國務院、五角大樓、國會常常向公關公司或智庫支付費用，委托他們開展課題研究，炮制理論文章，制作文宣作品。這些機構的許多工作人員有過記者工作經歷，熟悉媒體運作規律，撰寫的文章貌似客觀公正的新聞報道，實則政府文宣作品。以民間言論形式，表達官方意圖，這是美國輿論控制的巧妙之處。

聘請專業公關人員，參與輿情控制。為了避免黃婆賣瓜之嫌，提高宣傳效果，美國政府經常會找一些專家學者充當槍手。這些槍手頂著政治評論家、自由職業者等身份，表面上與政府無關，實際上是政府的“托兒”。他們圍繞政府的某項決策或行動發表評論，貌似中立，甚至發表批評意見，實則為政府搖旗吶喊，或者“小罵大幫忙”。此外，美國政府還會花錢聘請專業公關人員參與輿情控制，著名學者李普曼、公關大師貝奈斯等大腕都名列其中。2001年阿富汗戰爭爆發前，美國政府任命夏洛蒂·比爾斯擔任助理國務卿，在國務院負責“公共外交”事宜，利用外交、公關、廣告等多種手段，為美國“反恐戰爭”營造輿論。

嘗試使用網絡水軍。在美國企業，網絡推手早已有之，并進一步產業化、專門化，甚至滲透到政府和軍隊之中。2011年，英國《衛報》曾披露，美國軍方正與一家本土公司秘密研發一種新型軟件，該軟件能利用偽造的用戶身份，在網絡上發表有利于美國的輿論宣傳。一旦該軟件開發成功，一名美國軍人在登錄網站時可擁有10個“馬甲”，在同一地址登錄時產生與美國軍方毫無關聯的假IP地址，從而輕易冒充來自世界各地不同身份的人。在網絡水軍的幫助下，美國政府不僅有力地削弱了“敵方”聲音，打擊了對方的意識形態宣傳，而且以貌似真實可信的“消息”，贏得了更多的支持。

三、花樣迭出：美國政府的輿情控制技巧

將直接施壓與協商報道相結合。有時候，美國政府會以國家利益為名，直接實施新聞管制，施壓“唱反調”的媒體和記者。2001年“9·11”事件后，“美國之音”不顧阿米蒂奇副國務卿的要求，堅持播出對塔利班領導人奧馬爾的專訪錄音節目，這激怒了美國政府，結果“美國之音”電臺臺長和國際廣播局局長被撤職，該臺的部分撥款被取消。2003年，來自NBC的記者阿奈特在評論中說，伊拉克戰爭的計劃已經失敗。美國政府對此十分惱怒，直接施壓NBC，迫使其解雇阿奈特。美國政府直接施壓媒體，實施新聞管制可以收到立竿見影的效果，但是存在諸多弊端，這是因為，在如今全媒體時代，政府隱瞞與公眾利益相關的信息，將會導致謠言四起，引發社會混亂；另外，常常實施新聞管制會降低政府公信力，打擊媒體的積極性，甚至使媒體與政府對立，削弱政府輿情控制力。正由于此，直接施壓并非美國政府輿情控制的常態，而是作為最后選擇的無奈之舉。在一般情況下，美國政府會以“開放式”思維與媒體“協商報道”，將政府意圖明確告知媒體，讓媒體在堅持政府意圖的情況下，選擇各自的報道立場，盡量披露接近真實的信息。這樣不僅扼殺了謠言的蔓延，而且為政府和媒體贏得了信譽，達到了輿情引導的預期目標。

通過“泄密”引導輿情。有時候，美國政府官員會在私下場合向個別記者透露一些“小道消息”，通過泄露這些沒有最終確定或不愿正式發布的消息，媒體能夠獲得獨家報道素材，政府則可以試探民眾反應。如果政策曝光后遭到民眾強烈反對，那么政府會就宣布“此報道屬無稽之談”；如果公眾非常支持，政府就會正式發布相關消息。此外，有意泄密可以用于散布不利于對手的消息，轉移媒體和公眾注意力。2002年3月，為了試探國內外輿情反應，美國國防部故意向《洛杉磯時報》“泄密”：國防部起草的一份報告宣稱，美國將在非常時期，對俄羅斯、伊朗、伊拉克、中國、朝鮮等7個國家動用核武器。隨后，全世界主要媒體對此進行報道，轉移了對伊拉克戰爭的注意力。

制造媒介事件。美國政府常常“預制”新聞，有意制造一些事件，以左右媒體和公眾注意，形成公關效應。尤其是在小布什時期，政府不再滿足于策劃事件用于媒體報道，而是自己直接拍攝新聞發給媒體。據《紐約時報》披露，為了宣傳布什新簽署的一項醫療政策，政府醫藥主管機構事先制造新聞，然后發送給300家電視臺。政府制作的這些新聞淹沒在衛星傳送、辛迪加經營、網絡提供的新聞節目中，以“獨立”新聞的面目悄悄走進千家萬戶，在潛移默化中操縱著美國輿論。

利用時間差打“擦邊球”游戲。為了達到預期報道效果，美國政府喜歡利用時間差打“擦邊球”游戲，他們常常選擇星期五晚上7點左右，向媒體發布可能遭到輿論譴責的“壞消息”，這時媒體已經到了截稿時間，記者無暇再做深入調查，只能以短消息形式進行來稿照登；加之民眾周末外出休閑度假，報道的關注度大大降低，這樣能夠避免該事件成為輿情焦點，以免產生不利于政府的社會輿論。

在輿情控制上，美國政府巧妙地將焦點轉移到預設方向，充分調動媒體的積極性，引導他們帶著“鐐銬”在預設坐標軸上“跳舞”，從而達到輿情引導目標。美國政府的輿論控制盡管具有一些局限性，但是依然值得我們學習借鑒?！?/p>

（作者：武漢大學新聞與傳播學院2012級碩士研究生）

責編：姚少寶