“正面清單”方法論

編者按

按照十八屆三中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》的要求，“消除地區封鎖、打破行業壟斷，維護全國市場的統一開放、公平誠信、競爭有序”是重要的一項。

具體要如何執行？《工作方案》采用了負面清單管理的辦法，即清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策的行為。

有專家談到，“負面清單最早出現在我國加入WTO的過程中，即將不允許外商投資的領域用一張清楚的負面清單列出來。十八屆三中全會也規定了實行統一的市場準入制度，只要是‘負面清單之外，各類市場主體都可進入。”

不久前，中國經濟改革研究基金會理事長、國民經濟研究所所長樊綱談到了他對市場和政府職能在“清單管理”上的觀點。本文根據樊綱的發言整理，未予本人審核。

開放“正面清單”才有創新

中國近來正在開始新一輪的改革和發展，引起了熱議，大家關注比較多的是如何發揮市場的作用，如何發展金融、如何改革和發展企業的作用。

——發揮市場的決定性作用，這里面其實包含了一個含義，就是要使政府放棄很多管控的權力，也就是政府的行為本身要改變。我們要注意到，《公報》里面先是講了“要發揮市場在資源配置當中的決定性作用”，緊接著一句話是“政府也要更好地履行自己的職能”。這個問題值得我們從很多方面進一步研究和探討：怎樣才能把這樣一種精神貫徹下去。

最近，通過三中全會的文件，也通過上海自貿區已知的信息，社會上已經熟悉了一個詞叫“負面清單管理”。“負面清單管理”指的是政府怎么管理市場、怎么管理企業。基本的含義就是我只列一個單子清清楚楚地告訴你什么是不可以做的，除此之外就都是可做的。

這和我們以前的很多做法相比是一個重大進步。以前是政府批準做什么事情，才可以做什么事情。那種情況下是沒辦法創新的，因為創新不是政府做的，創新永遠是個人、企業、市場上發生的事情。如果政府都知道一件事可做，那這件事一定已經過時，人人都已知道；或是已經論證過這件事是可做的，對社會上其他人沒有傷害。因此，創新就無法發生。

只有用“負面清單管理”說明什么是不可做的，凡是不可做的都是可做的，人們才可以奇思怪想，智慧才能發揮正確的作用，才能想政府還不知道的事情，才能想別人還不知道的事情。這是一個重要的市場經濟原則，也是一個法制的原則。

法制的原則是，凡是沒有法律規定的事情都是可做的，事后人們發現你做的創新可能對社會有壞處，可能損害了別人的利益，或者是需要在某種程度上進行約束，這時，在事后會制定新的法規，然后再列入之前的清單。

“創新有害”這種情況肯定會發生，但是在沒有列入清單時，做這件事情合法，那就不能事后追究說違法了。只能說通過法律的那天起，再做是違法。這也是法制的精神。

這樣的制度和精神，才能使千百萬的企業、各種新的智慧、創新的能力充分發揮出來，這對今后的中國越來越重要。

過去我們模仿別人，因為我們離前沿還很遠，我們還可以用那種模仿的辦法跟著別人走。已有的事情，我們就跟著追，這時候政府也會起到一些好的作用，來促進這些事情。但今后，我們要跟世界上比創新了，促進創新的制度就比較重要。

“各司其職”新解

“負面清單管理”這種精神只是法制的一半。法制精神的另一半是什么？凡是沒有規定可做的，政府就不可做。這是人民社會對政府的監督和約束。

如果現在我們要實行市場經濟的決定作用，要讓政府更好地發揮職能，第一應是對企業和市場負面清單管理，然后用正面清單監督政府。明確規定政府該做什么，你在這個范圍里履行職能，而且要履行好職能。

在三中全會公報里面也有這個意思，就是要各級政府拿出其權力清單。這個權力清單是其“可以做的事情”，而且我們要監督它做好。

政府在社會和市場上起的作用是什么呢？我們需要先對私人物品與公共物品進行一個基本劃分，一些公共的東西沒法用市場的方式加以定價或并購。公共機構要履行公共職能，提供公共服務和公共產品。比如說制度、秩序、法制等等這些東西本身就是公共品，而且必須是公共品，它是每個人都要消費的，你不能“刑不上大夫”，必須每個人都在這個制度上，這種秩序才能加以鞏固。加上基礎設施、加上城市化、加上一些公共性的社會保障機制，政府確實有很多的職能。

這樣一個正面清單，首先起到監督的作用。根據正面清單，哪條已經履行？而哪條沒有很好地完成清單的要求？我們可以拿著清單對照它，應該做的事情不能不做或者是打折扣。

第二個功能是有了清單，就明確了清單之外的事情是不可以做的，不能隨意加職責。我們可以很好地思考這個問題，怎么來限定政府的職能，約束政府的行為，讓其該做的事情做好，不要再越位、越權一步一步地擴大自己對市場、對企業、對個人的各種控制行為。

我們在發展的過程中確實也需要政府做很多事情。在談基礎決定性作用的時候并不否定需要政府，而且需要一個比較有能力的政府，需要一個能夠很好地履行職能的政府。但是我們要吸取過去幾千年的經驗和教訓，也要借鑒其他一些國家的經驗和教訓，要有一個清單和明確的界限來監督政府。

“清單”式管理

所以，應該是用負面清單管理市場，用正面清單監督政府。

當前一個重要的正面清單就是如何貫徹現在的改革決議、改革方案。大家都一直公認這次的方案是比較詳細、比較實在的，現在大家要做的事情就是監督政府來做。因為改革這件事情是政府要做的，因為其本身就是制定和運行這些制度的公共機構。

第一步如何貫徹？要拿著決議對照各個部門管理的各種規章制度。過去從法制完善的角度，很多的政府法規逐步地變成了法律。如果是已成為法律的，但卻是體現既得利益或是不符合市場決定性作用的一些條款，政府應該根據新的、改革的方式修訂。如果涉及到某個部門的一些規章制度和調控行為，要列出清單來限期改革。

而這個清單要對決議改革的方案進行全分解，不能有哪一項沒有人“領走”，沒有人對照，一定得有人認這個賬。有的還涉及到多個部門，我們可以有一個改革領導小組，這是中央層次上的協調機構。這個協調機構協調各部門，只可重復不可漏掉。

然后在這樣的前提下對照清單，有現實、有監督、有評估機制，才能使我們這個改革真正落到實處。而不是說一說，最后又不了了之。

改革是一種實踐性很強的事情，原則提出了以后需要有人運作，這是政府職能而不是市場職能，是必須要做的。所以，我們就用正面清單來監督政府，這是在現實條件下，一個非常實際的、有現實意義的對政府的監督。

就像當年加入WTO時，各部門對照WTO的表，各單位都制定一個清理過去的規章制度的改革清單。我希望現在各個政府部門都能拿出這樣的清單，真正把自己該做的事情做好，把正面的清單、該做的事情、該做的改革真正貫徹下去，才能進入新一輪改革和發展的新階段。endprint